Seimo kontrolieriai kaip konstitucinis žmogaus teisių gynimo institutas

 Turinys Įvadas...................................................................................................................................4 I. Žmogaus teisių sistemos apibūdinimas ........................................................................7 I. 1.1. Žmogaus teisių samprata....................................................................7 I. 1.2. Lietuvos žmogaus teisių gynimo institucinio mechanizmo analizė..........................................................................................................9 II. Ombudsmeno institucijos prigimtis ir trumpa Seimo kontrolierių institucijos raidos Lietuvoje apžvalga................................................................................................20 III. Seimo kontrolierių, kaip žmogaus teisių apsaugos Konstitucinio garanto, bruožai bei vieta valstybės valdžios institucijų sistemoje...........................................................28 III. 3.1. Seimo kontrolierių santykis su Seimu. Veiklos nepriklausomumas ir atskaitingumas......................................................................................................29 IIII. 3.2. Seimo kontrolieriai ir administraciniai teismai – kurią iš institucijų žmogus pasirinks savo teisių gynimui?...............................................................32 III. 3.3. Specializuotų ombudsmenų institucijų ir Seimo kontrolierių santykis..................................................................................................................38 III. 3.4. Seimo kontrolierių įtaka įgyvendinant teisę į tinkamą viešąjį administravimą.....................................................................................................45 III. 3.5. Seimo kontrolierių darbo ginant žmogaus teises efektyvinimas ir rekomendacijų socialinio teisinio poveikio tendencijos....................................48 Išvados ir siūlymai............................................................................................................55 Santrauka..........................................................................................................................58 Summary............................................................................................................................59 Literatūros sąrašas...........................................................................................................60 Adomo sūnūs yra tarsi vieno medžio šakos. Nes jie dalijasi ta pačia sukūrimo esme. Kai viena šaka patiria kančią Kitos negali išlikti ramios. Taip ir tie, kurie yra nejautrūs žmonijos kančioms, Nėra verti žmogaus vardo. Sadi, Gulistan (The Rose Garden, 1258) Įvadas Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje suformuluotas tautos pasiryžimas kurti teisinę valstybę kartu nusako ne tik valstybinės raidos kryptį – idealą, bet ir kriterijų, pagal kurį kiekvieną kartą galima pasitikrinti Lietuvos valstybės laivo koordinates pakeliui į teisinę valstybę1. O tokio pasitikrinimo kriterijus – žmogaus teisės ir jų faktinė realybė: turime teisinės valstybės tiek, kiek iš tikrųjų gerbiame žmogaus teises. Šiuolaikinis konstitucionalizmas neįsivaizduojamas be žmogaus teisių ir laisvių apsaugos. Konstitucijoje, aukščiausios galios teisės normose, įtvirtinamos pagrindinės teisės, kylančios iš žmogaus prigimties. Šioms teisėms pripažįstamas konstitucinės vertybės statusas2. Louis Favoreu, analizuodamas konstitucinės justicijos funkcijas, mini ne tik konstitucijos laikymosi užtikrinimą, teisėjavimą politiniam procesui, visuomenės santaikos stiprinimą, politinės kaitos teisėtumo patvirtinimą, bet ir “pagrindinių teisių skleidimo ir įtvirtinimo funkciją” bei pareigą “saugoti pagrindines teises”3. Teisinės valstybės kūrimas yra neatsiejamas nuo pilietinės visuomenės stiprėjimo, pagarbos žmogaus teisėms įsigalėjimo, tinkamo viešojo administravimo įgyvendinimo. Seimo kontrolierių institutas, kurio steigimą nustato Konstitucijos norma - vienas iš svarbesnių sraigtų nacionaliniame žmogaus teisių gynimo mechanizme. Sukurtas perimant demokratinių pasaulio šalių, o ypač Švedijos ir Lenkijos patirtį, institutas egzistuoja kaip Konstitucinis žmogaus teisių garantas. Pagrindinė Seimo kontrolierių užduotis – ginti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą, užtikrinti žmogaus teises ir laisves, prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tarnauti žmonėms. Šios siekiamybės įgyvendinamos tiriant skundus dėl pareigūnų piktnaudžiavimo ir biurokratizmo. Temos aktualumas ir originalumas. Lietuvoje Seimo kontrolieriai naudodamiesi įstatymo jiems suteiktomis galiomis dar tik atranda savo vietą valstybės institucijų sistemoje. Seimo kontrolierių veikla (kaip ir pati institucija) gana nauja ir teisės moksle nėra plačiai nagrinėta. Lietuvoje keletas mokslininkų domėjosi Seimo kontrolierių teisinio statuso specifika: M. Maksimaitis, T. Birmontienė, A. Taminskas, V. Sinkevičius, A. Urmonas, B. Pranevičienė, S. Vidrinskaitė. Institucinių priemonių, padedančių ginti pažeistas žmogaus teises paieška, Seimo kontrolierių vietos atradimas tarp jų ir šios institucijos galių tyrinėjimai ypač aktualus šiuo metu. Šiame darbe institucija bus nagrinėjama specifiniu ir iki šiol mažai nagrinėtu kampu – pro žmogaus teisių gynimo sistemos prizmę. Darbo tikslas ir uždaviniai. Išanalizuoti Seimo kontrolierių teisinio statuso ypatumus, apibrėžti jų vietą institucinėje žmogaus teisių gynimo sistemoje bei vietą valstybės valdžios institucijų sistemoje. Pateikti išvadas ir siūlymus Seimo kontrolierių veiklos efektyvinimui. Pagrindiniai uždaviniai: 1. Sistemiškai išanalizuoti žmogaus teisių gynimo institucinio mechanizmo sąrangą ir struktūrą, apibrėžti Seimo kontrolierių institucijos vietą joje. 2. Atskleisti Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsnio normos esmę ir Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo normomis nustatytus šios institucijos teisinio reguliavimo bruožus, susijusius su žmogaus teisių įgyvendinimu. 3. Išnagrinėti specializuotų ombudsmeno institucijų kūrimo priežastis ir jų bruožus, atskleisti Lietuvoje veikiančių Lygių galimybių kontrolieriaus ir Vaiko teisių kontrolieriaus kompetenciją, jų santykį su klasikiniu parlamento ombudsmenu. 4. Analizuojant Seimo kontrolierių santykį su Seimu bei administraciniais teismais atskleisti Seimo kontrolierių vietą valstybės valdžios institucijų sistemoje, panagrinėti jų panašumus ir skirtumus bei poveikį viešojo valdymo sričiai, aptarti praktikoje pasitaikančias problemas. 5. Panagrinėti Seimo kontrolierių darbo efektyvinimo priemones, o taip pat ombudsmeno rekomendacijų socialinio – teisinio poveikio efektą. Tyrimo objektas ir metodai. Tyrimo objektas – Seimo kontrolierių teisinis statusas ir galios veikti kaip žmogaus teisių gynimo institucijai. Seimo kontrolierių teisiniam statusui atskleisti darbe naudojami įvairūs metodai. Istorinis metodas taikomas aptariant žmogaus teisių ir jų gynimo raidą, ombudsmeno institucijos kilmę ir raidą Europos valstybėse, taip pat apžvelgiant Lietuvos parlamentinės kontrolės tradicijas. Taikant loginį – sisteminį metodą daromi apibendrinimai, išvados. Analitinis tyrimo metodas taikomas analizuojant žmogaus teisių sistemą bei dabartinę padėtį Lietuvoje. Lyginamasis metodas darbe naudojamas epizodiškai – ten, kur šio metodo naudojimas reikalingas atskleisti vieno ar kito teisinio reguliavimo bruožo ypatumus, pliusus ar minusus. Tokios šio metodo taikymo ribos pasirinktos dar ir todėl, kad lyginamuoju aspektu (lyginant ombudsmeno veiklą Europos valstybėse ir Lietuvoje) yra pakankamai mokslinės medžiagos ir ši problematika pakankamai išnagrinėta4. Naudojant lyginamąjį metodą apsiribojama Europos valstybių patirtimi (daugiausiai tokių šalių kaip Švedija, Suomija, Lenkija, Prancūzija, Graikija ir kt.). Lyginamasis metodas plačiai naudojamas tarpusavyje lyginant Lietuvos žmogaus teisių gynimo institucijas. Tyrimo šaltiniai. Pagrindiniai tyrimo šaltiniai – Lietuvos Respublikos ir tarptautinės teisės aktai, mokslinės studijos, publikacijos, konferencijų ir seminarų medžiaga. Analizuojami Seimo kontrolierių veiklą reglamentuojantys įstatymai, iš dalies – Seimo kontrolierių veiklos metinės ataskaitos5. “Mes laikome akivaizdžiomis šias tiesas: visi žmonės sukurti lygūs ir visi jie Kūrėjo apdovanoti neatimamomis teisėmis, prie kurių priklauso gyvybė, laisvė ir laimės siekimas.” (JAV Nepriklausomybės deklaracija, 1776 m.) 1. Žmogaus teisių apsaugos sistemos apibūdinimas. 1.1. Žmogaus teisių samprata. Žmogaus teisės yra pamatinės teisės, kurias turi kiekvienas žmogus. Jos apibrėžia santykį tarp individo ir valstybės. Žmogaus teisės nustato valstybės valdžios ribas ir tuo pat metu iškelia pozityvų reikalavimą valstybėms sukurti sąlygas, kurioms esant žmonės galėtų naudotis savo teisėmis6. Paskutinių 250 metų žmonijos istorija buvo įrėminta kovos, orientuotuos į tokių sąlygų sukūrimą ir užtikrinimą. Kova tarp žmogaus teisių pripažinimo ir garantavimo bei valstybės savivalės ir kišimosi į asmeninį žmogaus gyvenimą buvo varomoji visuomenės pažangos jėga, tapusi postūmiu atsirasti pirmiesiems žmogaus teisių apsaugos dokumentams. Jau 1215 m. Anglijos Magna Charta bei 1628 m. Teisių peticija įtvirtino pirmuosius žmogaus apsaugos nuo valstybės savivalės laimėjimus. Žmogaus teisių kodifikacijos pirmtake dar vadinamoje chartijoje buvo suformuluoti teisėto valstybės įsikišimo į asmens gyvenimą principai, įkūnytos žmogaus teisių branginimo idėjos, kurios vėliau buvo plėtojamos daugelyje kitų tos šalies teisinių dokumentų, kurie šiandien sudaro Anglijos Konstituciją. Ryškiausiai žmogaus teisių gynimo idėja atsiskleidė 1789 m. rugpjūčio mėn. 26 d. paskelbus Prancūzijos žmogaus ir piliečio teisių deklaraciją. Tačiau iki 1945 m. tarptautiniai veiksmai žmogaus teisių srityje daugiausia buvo susiję su konkrečių veikų, pažeidimų nutraukimu arba konkrečių socialinių grupių ar užsieniečių apsauga. Po Antrojo pasaulinio karo imta nagrinėti ne tik žmogaus teisių turinio ir masto teisinio įtvirtinimo valstybių įstatymuose problema, bet ir šiuose įstatymuose numatytų teisių realaus įgyvendinimo galimybės, kadangi gyvenimas parodė daug neatitikimų tarp to, kas parašyta įstatymuose, ir to, kas iš tikrųjų vyksta tam tikroje valstybėje. Ypatingą vaidmenį integruojant žmogaus teisių, kurios iki tol buvo apibrėžiamos daugiausiai nacionaliniame lygmenyje, klausimus į šiuolaikinės tarptautinės teisės reguliavimo sferą suvaidino Jungtinės Tautos. 1948 m. gruodžio 10 d. Jungtinių Tautų Generalinė Asamblėja priėmė Visuotinę Žmogaus Teisių Deklaraciją, kuri tapo visuotiniu orientyru, idealu, kurio valstybės turi siekti žmogaus teisių srityje. Deklaracijoje išreikštos idėjos praktiškai buvo įgyvendintos priėmus nemažai tarptautinių dokumentų tiek pasauliniu, tiek regioniniu mastu, taip pat valstybėms priėmus savo nacionalinius įstatymus šiuo klausimu7. Vėliau, 1966 m., priimti Tarptautinis ekonominių, socialinių ir kultūrinių teisių paktas8, Tarptautinis pilietinių ir politinių teisių paktas9 bei Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 1966 m.10 ir 1989 m.11 fakultatyviniai protokolai. Žmogaus teisių sampratą taip pat galėtume pavadinti dinamiška – istoriškai ji kito ir plėtėsi. Šiuolaikinė žmogaus teisių samprata ir sistema iš esmės buvo sukurta pagal tarptautinių žmogaus teisių dokumentų nuostatas. Yra nemažai teorinių žmogaus teisių klasifikacijų, sudarytų vadovaujantis įvairiais kriterijais ir požiūriais. Pagal reguliavimo sritį galima išskirti asmenines teises (teisė į gyvybę, asmens laisvę, būsto neliečiamybę ir kt.), politines teises (rinkimų teisė, teisė dalyvauti valdant savo šalį ir kt.), socialines – ekonomines (teisė į nuosavybę, saugias darbo sąlygas, teisė gauti pensiją ir kt.), kultūrines teises (teisė į mokslą), kultūrines teises (teisė į mokslą). Pagal tai, ar teisė gali būti ribojama ypatingais (pavyzdžiui - karo) atvejais, galima išskirti absoliučias, arba “elementarias” teises (teisė į gyvybę, kankinimų draudimas) ir kitas teises, kurios tokiais atvejais gali būti ribojamos (pavyzdžiui – susirinkimų laisvė). Taip pat išskiriamos teisės, kuriomis naudojasi tam tikrų socialinių grupių asmenys: moterų vaikų bei invalidų teisės bei žmogaus teisės atskirose gyvenimo sferose, tokios kaip – vartotojo teisės, medicinos įstaigų paciento teisės ir kitos12. Žmogaus teisės gali būti nagrinėjamos ir pagal jų raidą, apibrėžiant jas kaip kartas: I karta – pilietinės ir politinės (pirmą kartą įtvirtintos XVII amžiuje, o jų ištakos siekia dar senesnius laikus), II karta – socialinės, ekonominės ir kultūrinės teisės (arba socialinės teisės), imtos įtvirtinti konstitucijose bei Tarptautinės Darbo Organizacijos konvencijose po Pirmojo pasaulinio karo, ir galiausiai III karta, kuri kaip visuma pradėta propaguoti XX amžiaus 9-ajame dešimtmetyje (o atskiros teisės dar ankščiau) ir kuri apima, pavyzdžiui, teisę į taiką, teisę į apsisprendimą, bendro žmonijos palikimo principą, teisę į vystymąsi, mažumų teises, teisę į sveiką ir švarią aplinką.13 Reglamentuojant žmogaus teises Lietuvoje, laikomasi veikiančių tarptautinės teisės normų. Lietuvos Konstitucijos 135 straipsnyje pasakyta, jog “Lietuvos Respublika, įgyvendindama užsienio politiką, vadovaujasi visuotinai pripažintais teisės principais ir normomis, siekia užtikrinti šalies saugumą ir nepriklausomybę, piliečių gerovę ir pagrindines jų teises bei laisves, prisideda prie teise ir teisingumu pagrįstos tarptautinės tvarkos kūrimo”. Todėl labai svarbu sukurti darnų tarptautinių ir nacionalinių teisės normų derinimo mechanizmą, suvokiant tai, jog, pagal Lietuvos Konstitucijos 7 str. „Negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai“. 1.2. Žmogaus teisių gynimo institucinio mechanizmo Lietuvoje analizė. Valstybės politikos pobūdis daro didžiulę įtaką žmogaus teisių apsaugai šalyje. Nuo jos labai priklauso tiek tarptautinių įsipareigojimų apimtis, tiek nacionalinės įstatymų leidybos kryptys, tiek žmogaus teises ginančių institucijų struktūra, tiek jų materialinis aprūpinimas. Todėl, norint pasiekti, kad pastangos gerinant žmogaus teisių apsaugą šalyje būtų vaisingos, reikia įvertinti svarbiausių valstybės institucijų, politinių partijų ir visuomenės realų nusistatymą žmogaus teisių atžvilgiu. Šis nusistatymas, be jokios abejonės, atsispindi tiek teisės aktuose, tiek pareigūnų veiksmuose, tiek piliečių ryžte ginti savo teises. Viešojo administravimo bei teisinio administravimo instituciniai gebėjimai turi įgauti didesnę svarą jų pagrindiniai paskirčiai – tarnauti žmonėms: kartu užtikrinant ir saugant prigimtines žmogaus teises, įtvirtintas Europos žmogaus teisių ir laisvių apsaugos konvencijoje14, kurią Lietuva ratifikavo 1995 m. Konvencijos 14 straipsnyje nustatyta “Kiekvienas, kurio teisės ir laisvės, pripažintos šioje Konvencijoje yra pažeistos, turi teisę pasinaudoti veiksminga teisinės gynybos priemone kreipdamasis į valstybės instituciją, nepriklausomai nuo to, ar tą pažeidimą asmenys padarė eidami savo oficialias pareigas”. Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatos, užtikrinančios žmonių politines ir pilietines teises praktiškai atitinka Europos žmogaus teisių ir laisvių apsaugos konvenciją, tačiau atitinkami teisiniai mechanizmai, išskyrus egzistavusius, nors ir vangiai, tačiau buvo pradėti kurti tik 1995 m., kai jau ekonominiai ir socialiniai santykiai viešajame sektoriuje buvo iš esmės pakitę, o kreipimusi dėl valdžios institucijų veiksmų, neveikimo, įstatymų vykdymo, kasmet vis daugėjo15. Iki 1999 m. mūsų valstybėje įstatymu taip pat nebuvo sunorminti viešojo administravimo klausimai. Tai yra, nebuvo nustatyta, kaip valdžios valdymo institucijose turi būti tvarkomi žmonių viešieji reikalai. Nesant bendros valstybinės tvarkos, kiekviena valstybinė ar savivaldybės įstaiga, ar institucija ją nusistatinėdavo pati. Pačios valstybės institucijos nusistatinėdavo valstybės tarnautojų ir pareigūnų atsakomybę, jų teisių ir pareigų ribas administruojant žmonių viešuosius reikalus. Neapibrėžtuose teisiniuose santykiuose paprastai žmonėms iškildavo ir dabartiniu metu kyla ginčai su valdžios įstaigomis, jų pareigūnais ir tarnautojais. 1999 m. priėmus Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymą16 viešųjų reikalų administravimo procedūros buvo nustatytos, tačiau jos daugeliu atveju nekoresponduojamos arba prieštarauja specialiesiems įstatymams, kurie buvo priimti anksčiau. Tokiais atvejais taikomi specialūs įstatymai, o žmonės, kurie to nesupranta sako, kad valdžios institucija taiko tuos įstatymus, kurie palankesni jai. Taikant bendruosius ir specialiuosius įstatymus iškyla sąvokų problemos. Tarkime, valstybės pareigūno sąvoka yra apibrėžta penkiuose įstatymuose ir visuose skirtingai. Viešojo administravimo įstatyme apibrėžtos valstybės institucijoms privalomos procedūros nagrinėjant jų prašymus, tačiau jame nėra nustatytų principų ir normų, kokia tvarka valstybės institucijose, tvarkančiose žmonių reikalus, priimami interesantai. Ši tvarka reglamentuota tik Lietuvos Respublikos 2000 m. birželio 6 d. nutarimu Nr. 654 “Dėl piliečių ir kitų asmenų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose pavyzdinės tvarkos patvirtinimo”. Atsižvelgiant į tai, kad Viešojo administravimo įstatymu Vyriausybė nebuvo įgaliota tvirtinti tokią tvarką, be to žodis “pavyzdinė” reikštų, kad tai tik rekomendacinės normos. Todėl ne visos valdžios įstaigos jas vykdo. Be egzistavusių teismų ir reformuotos sovietmečio milicijos į policiją, kaip jau aukščiau minėta, naujos valstybinės institucijos, atitinkančios Konstitucines nuostatas, žmonių teisių apsaugai praktiškai buvo pradėtos kurti po to, kai 1994 m. sausio 11 d. buvo priimtas Seimo kontrolierių įstatymas ir 1995 m. kovo 31 d. įsigaliojus Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstaigos statuto patvirtinimo įstatymui. Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsnio 1 dalį Seimo kontrolieriai tiria piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo. Vėliau, vadovaujantis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalies nuostatomis, įgalinančiomis Seimą steigti ir kitas kontrolės institucijas, ombudsmenų institucinė sistema buvo išplėtota toliau. 1998 m. gruodžio 1 d. Seimas priėmė Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymą17. Pagal jį buvo įsteigta Moterų ir vyrų Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba18. Prižiūrėdama kaip įgyvendinamos Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintos moterų ir vyrų lygios galimybės, ši tarnyba tiria: - diskriminaciją, t.y. pasyvaus ar aktyvaus elgesio, kuriuo išreiškiamas pažeminimas, paniekinimas, taip pat teisių apribojimo ar privilegijų teikimo dėl asmens lyties (išskyrus kelis atvejus, numatytus Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatyme). - seksualinį priekabiavimą, kuris įstatyme apibrėžiamas, kaip užgaulus, žodžiu ar fiziniu veiksmu išreikštas seksualinio pobūdžio elgesys su asmeniu, su kuriuo sieja darbo, tarnybiniai ar kitokio priklausomumo santykiai. 2002 m. birželio 18 d. priimti Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymo pakeitimai ir papildymai išplėtė sritis, kuriose būtina įgyvendinti moterų ir vyrų lygias galimybes, uždraudžiant diskriminaciją dėl lyties vartotojų teisių apsaugos ir reklamos srityse. 2003 m. lapkričio 18 d. Seimui priėmus Lygių galimybių įstatymą19, tarnybos kompetencija papildyta draudimo diskriminuoti dėl asmens amžiaus, lytinės orientacijos, negalios, rasės ir etninės priklausomybės, religijos ar įsitikinimų priežiūra, o pati įstaiga pavadinta Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba. 2000 m. Lietuvos Respublikos Seimas priėmė Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstatymą20. O tų pačių metų liepos 18 d. Seimo nutarimu Nr. VIII-1865 buvo įsteigta Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaiga, kuri atlieka šias funkcijas: - tiria fizinių ir juridinių asmenų skundus dėl valstybės ir savivaldybių institucijų ar įstaigų ir jų pareigūnų, nevalstybinių institucijų bei kitų fizinių ir juridinių asmenų, taip pat įmonių, neturinčių juridinio asmens teisių, veiksmų ar neveikimo, dėl kurių pažeidžiamos ar gali būti pažeistos vaiko teisės ar jo teisėti interesai; - prižiūri ir kontroliuoja institucijas, atliekančias vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsaugos funkcijas, aiškinantis, ar jų veikla arba neveikimas nepažeidžia vaiko teisių ar jo teisėtų interesų; - siūlo Seimui ir Vyriausybei priemones, kaip pagerinti įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytų vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsaugą Lietuvos Respublikoje; - kaupia, analizuoja ir apibendrina duomenis dėl Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstatymo pažeidimų, taip pat taikytus administracinės atsakomybės atvejus bei vaiko teisių ir jo teisėtų interesų pažeidimų atvejus. Įgyvendinant Lietuvos Respublikos Seimo 1998 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. VIII-810 patvirtintų Teisinės reformos matmenų 4 straipsnio nuostatas, 1999 m. sausio 14 d. buvo priimtas Administracinių teismų įsteigimo įstatymas21, kuriame nustatyta, kad nuo 1999 m. gegužės l d. Lietuvoje įkuriami: 5 specializuoti apygardų administraciniai teismai, Aukštesnysis administracinis teismas ir Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyrius. Šiems teismams buvo pavesta nagrinėti bylas dėl ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių. Kartu buvo priimtas ir Administracinių bylų teisenos įstatymas22, nustatęs administ­racinių teismų kompetenciją bei administracinių bylų nagrinėjimo tvarką. Tęsiant teisinės sistemos reformą ir siekiant tobulinti administracinių teismų veiklą, 2000 m. rugsėjo 19 d. buvo priimti Administracinių teismų įsteigimo įstatymo 2, 3, 4, 5, 6 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymas23 bei nauja Administracinių bylų teisenos įstatymo redakcija24, kurie įsigaliojo nuo 2001 m. sausio l d. Pirmuoju įstatymu buvo reorganizuotas Lietuvos apeliaci­nio teismo Administracinių bylų skyrius ir Aukštesnysis administracinis teismas, vietoj pastarojo įsteigus Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą. Taigi, dabar ad­ministracinių teismų sistemą sudaro apygardų administraciniai teismai - pir­mosios instancijos administraciniai teismai ir Lietuvos vyriausiasis admi­nistracinis teismas - apeliacinės instancijos teismas, apeliacine tvarka nag­rinėjantis apygardų administracinių teismų pirmąja instancija išnagrinėtas administracines bylas ir bylas dėl apylinkių teismų nutarimų administracinių teisės pažeidimų bylose. Pažymėtina, jog siekiant administracinių bylų nag­rinėjimo operatyvumo administracinėje teisenoje nenumatytas kasacinis pro­cesas. Tačiau vietoj jo įstatymų leidėjas suteikė Vyriausiajam administraci­niam teismui revizijos funkciją, t.y. teisę nagrinėti prašymus ir teikimus dėl proceso atnaujinimo išnagrinėtose administracinėse bylose, užbaigtose įsi­teisėjusiu teismo sprendimu, nutarimu ar nutartimi, kai yra įstatymu nusta­tyti pagrindai. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas taip pat yra vienintelė ir galutinė instancija byloms dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, teisėtumo bei visuomeninių organizacijų, bendrijų, politinių partijų, politinių organizacijų ar asociacijų priimtų bendro pobūdžio aktų teisėtumo, taip pat galutinė instancija byloms pagal skundus dėl Vyriausiosios rinkimų komisijos sprendimų ir neveikimo, išskyrus tuos, kurie priskirti Konstitucinio Teismo kompetencijai. Kartu su Administracinių bylų teisenos įstatymu 1999 m. buvo priimtas ir Administracinių ginčų komisijų įstatymas25, kuriame nustatyta šių Komisijų funkcijos, jų kompetencija, ikiteisminio ginčų nagrinėjimo ribos. Pažymėtina, kad tik priėmus šį įstatymą, išskyrus ginčus dėl Antidempingo įstatymo26 normų taikymo ir mokestinius ginčus bei ginčus dėl viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje, kurie imperatyvine tvarka buvo priskirti ikiteisminiam nagrinėjimui, visi kiti ginčai, kylantys žmonėms ir juridiniams asmenims su viešojo administravimo institucijomis galėjo būti sprendžiami pasirinktinai su alternatyva – teisme arba ikiteismine tvarka. Pastarosios nuostatos mūsų šalyje yra pakankamai liberalios. Yra šalių, kuriose demokratiškai ir civilizuotai sutvarkytas viešasis administravimas, tačiau teismai jose, bet kokius žmonių ir juridinių asmenų ginčus su valdžios institucijomis, jų pareigūnais ir tarnautojais turi teisę priimti nagrinėti tik su sąlyga, jeigu jie buvo nagrinėti ikiteismine (arbitrine) tvarka. Tokiu būdu žmonėms dėl savo pilietinių teisių mažiau reikia bylinėtis teismuose dėl viešojo administravimo institucijų neteisėtos veiklos arba neveikimo. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad “valdžios įstaigos tarnauja žmonėms”. Todėl žmonių bylinėjimasis teismuose su valdžios institucijomis parodo, kad jos ne visada deramai atlieka savo pareigas. Europos Sąjungos valstybių tarpe yra ir tokių šalių, kur ikiteisminių – apeliacinių institucijų sprendimai, apskritai, nekvestionuojami jeigu priimant juos nebuvo pažeistos nustatytos procedūros ar žmonių teisės. 1998 m. taip pat buvo priimtos Mokesčių administravimo įstatymo pataisos27, kuriose irgi imperatyvine norma buvo nustatyta, kad mokestiniai ginčai nagrinėjami pirmiausia ikiteismine tvarka, o tik po to, jeigu mokesčių mokėtojas nesutinka su Mokestinių ginčų komisijos sprendimu jis nustatytais terminais gali skųstis teismui. Todėl 1998 m. rengiant Administracinių bylų teisenos įstatymą ikiteisminis administracinių ginčų nagrinėjimas buvo įrašytas į vieningą šios teisenos sistemą ir galima teigti, kad jis praktikoje visiškai pasiteisino. Tačiau apskričių administracinių ginčų komisijos nors ir sudarytos pagal įstatymą, bet dėl viešojo administravimo institucijų žinybinių interesų ilgą laiką nedirbo. Praktikoje tik nuo 2004 metų buvo pradėtas jų kūrimas, kuris pilnai nėra įgyvendintas iki šiol – tokios komisijos pilnai funkcionuoja ne visose, o tik didesnėse apskrityse, nėra išspręsta komisijose dirbančių tarnautojų apmokėjimo už darbą problema, pačios komisijos yra menkai žinomos visuomenei, vangiai vykdoma su tuo susijusi sklaida. Savivaldybėms norma dėl administracinių ginčų komisijų yra alternatyvinė. Jos gali steigti tokias komisijas, bet gali jų ir nesteigti. Lietuvos Respublikos Konstitucijos II skirsnio “Žmogus ir valstybė” 33 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad piliečiams laiduojama peticijos teisė28. Tačiau Peticijų įstatymas29 buvo priimtas tik 1999 m. liepos 7 d. Pažymėtina, kad kreipimusi su peticija negali būti keliami tokie reikalavimai ir siūlymai, kurių išsprendimas varžytų kitų žmonių teises ir laisves, grėstų Lietuvos nepriklausomybei, teritorijos vientisumui, konstitucinei santvarkai. Pirmaisiais Lietuvos valstybės nepriklausomybės dešimtmečio metais nebuvo sukurta institucinė sistema žmonių teisėms ginti vartojimo srityje. Nors Vartotojų teisių gynimo įstatymas30 buvo priimtas 1994 m., tačiau daugiau kaip penkmetį jis buvo nevykdomas. Nacionalinė vartotojų teisių apsaugos taryba, numatyta šiame įstatyme, buvo įsteigta tik 2001 m. Lėtai formuojantis pilietinei visuomenei ir institucinei sistemai, užtikrinančiai žmonių teisių apsaugą, tai bando daryti profesinės sąjungos ir visuomeninės organizacijos. Tačiau profesinės sąjungos nėra gausios, dirba susiskaidžiusios, nekoordinuotai. Centre esančios jų valdymo institucijos, ginčijasi dėl paveldėto turto iš buvusios sovietmečiu valstybės sukurto vadinamų “profsąjungų” turto. Jos nėra skaitlingos, vienos susikūrusios teritoriniu principu, kitos šakiniu, trečios - mišrios. Veikia nekoordinuotai ir negeba tinkamai atstovauti ir ginti dirbančiųjų žmonių teisių. Profsąjunginis dirbančiųjų žmonių teisių gynimas šalyje dar yra silpnas ir neturintis įtakos darbdaviams. Praktiškai nesisteigia profesinės sąjungos naujose gamybos, verslo ir prekybos įmonėse, kuriose dažniausiai pažeidžiamos dirbančių žmonių teisės. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 35 straipsnyje Lietuvos piliečiams laiduota teisė vienytis į asociacijas ir bendrijas. Nežymi jų dalis savo nuostatuose įsipareigojusios ginti žmonių teises, tačiau jos nėra skaitlingos ir nepasižymi aktyvia veikla. Galima pavardinti visuomenines organizacijas, kurios pagrindinę savo veiklą tiesiogiai sieja su žmonių teisių apsauga ir gynimu, tai: žmogaus teisių ir laisvių priežiūra užsiimančios - Lietuvos žmogaus teisių asociacija, Lietuvos žmogaus teisių stebėtojų sąjunga, Žmogaus teisių stebėjimo institutas, Lietuvos žmogaus teisių centras, Žmogaus teisių gynimo asociacija, Lietuvos vaikų teisių gynimo organizacija “Gelbėkit vaikus”, seksualinių mažumų teises ginanti Lietuvos Gėjų Lyga ir kitos. Šiame kontekste taip pat pažymėtina, kad žmonėms, kaip viešųjų paslaugų vartotojai irgi kuria visuomenines organizacijas vartojimo interesams ginti. Iš aktyvesnių pažymėtinos Lietuvos vartotojų asociacija bei Lietuvos nacionalinė vartotojų federacija. Lietuvoje buvo įsteigta tik viena tarptautinė organizacija, sietina su žmogaus teisių apsauga. Tai Lietuvos Respublikos Prezidento 1998 m. rugsėjo 7 d. dekretu31 įkurta Tarptautinė Komisija - Nacių ir sovietinių okupacinių režimų nusikaltimams Lietuvoje įvertinti. Jos veiklos pagrindinis tikslas – stiprinti pilietinę visuomenę Lietuvoje, siekiant kad buvo gerbiamos žmogaus teisės ir užtikrinamas jų laikymasis. Pažymėtina, kad įvardinta viešosios teisės institucinė sistema žmogaus teisių apsaugos srityje dar yra sunkiai formuojama ir nėra pakankamai efektyvi. Viena iš pagrindinių priežasčių, sąlygojančių šią aplinkybę yra ta, kad atitinkami įstatymai dėl aiškios ir skaidrios institucinės sistemos žmogaus teisėms ginti buvo priimti pavėluotai. Todėl būtina greitinti kitų atitinkamai susijusių su žmogaus teisių gynimu įstatymų ir poįstatyminių teisės aktų rengimą ir jų priėmimą siekiant užtikrinti visos institucinės sistemos veiklos efektyvumą. Sociologinis tyrimas „Žmogaus teisių padėtis ir žmogaus teisių apsaugos sistemos vertinimas“32, atliktas 2004 m. lapkričio 11 – 14 d. visuomenės nuomonės tyrimų centro „Vilmorus“ pagal Jungtinių tautų vystymo programos projektą „Parama įgyvendinant Nacionalinį žmogaus teisių veiksmų planą “, nustatė, kad gyventojams „žmogaus teisės“ nėra abstrakti teisinė kategorija, bet gana opus ir gerai suprantamas objektas. Žmonės buvo pakankamai kritiškai nusiteikę tiek žmogaus teisių padėties, tiek žmogaus teises ginančių institucijų atžvilgiu. Taip pat buvo pastebėta, kad žmonių patirtis susiduriant su jų teisių pažeidimais, nėra tokia dramatiška kaip bendras situacijos vertinimas. Tačiau tik nedaug žmonių, kurių teisės buvo pažeistos, kreipėsi į atitinkamas institucijas norėdami atstatyti pažeistą teisingumą. Svarbiausia tokio neaktyvumo priežastis – nusivylimas žmogaus teises ginančiomis institucijomis. Per tyrimą taip pat buvo pastebėta, kad dažniausiai Lietuvos gyventojai koncentravosi ties socialinėmis ekonominėmis žmogaus teisių problemomis, manydami, kad čia situacija daug blogesni negu politinių bei pilietinių teisių srityje. Žemiau pateikiamose lentelėse matyti tyrimų duomenys, apibūdinantys Lietuvos žmogaus teisių sistemą. 1. Nuomonė apie tai, ar Lietuvoje žmogaus teisės yra pažeidžiamos? Jūsų manymu, ar Lietuvoje žmogaus teisės yra pažeidžiamos, ar ne? N % 1 Sistemingai pažeidžiamos 266 26,6% 2 Kartais pažeidžiamos 619 61,9% 3 Pažeidimų beveik nėra /visiškai nėra 24 2,4% 4 Nežinau /sunku pasakyti 91 9,1% Iš viso 1000 100,0% 2. Lietuvos žmogaus teisių apsaugos sistemos vertinimas 2.1. Efektyviai gina žmogaus teises Įvertinkite Lietuvos žmogaus teisių apsaugos sistemą. Vertinkite penkiabalėje skalėje, kur 1-labai blogai, o 5 - labai gerai. Efektyviai gina žmogaus teises N % 1 Gerai, labai gerai 74 7,4% 2 Blogai, labai blogai 397 39,7% 3 Nei blogai, nei gerai 392 39,2% 4 Sunku pasakyti 137 13,7% Iš viso 1000 100,0% 2.2. Darbo veikla yra skaidri ir aiški Įvertinkite Lietuvos žmogaus teisių apsaugos sistemą. Vertinkite penkiabalėje skalėje, kur 1-labai blogai, o 5 - labai gerai. Darbo veikla yra skaidri ir aiški N % 1 Gerai, labai gerai 65 6,5% 2 Blogai, labai blogai 468 46,8% 3 Nei blogai, nei gerai 278 27,8% 4 Sunku pasakyti 189 18,9% Iš viso 1000 100,0% 2.3. Atvira ir atsiskaitanti visuomenei Įvertinkite Lietuvos žmogaus teisių apsaugos sistemą. Vertinkite penkiabalėje skalėje, kur 1-labai blogai, o 5 - labai gerai. Atvira ir atsiskaitanti visuomenei N % 1 Gerai, labai gerai 64 6,4% 2 Blogai, labai blogai 464 46,4% 3 Nei blogai, nei gerai 251 25,1% 4 Sunku pasakyti 221 22,1% Iš viso 1000 100,0% 2.4. Nuolat gerina savo darbą Įvertinkite Lietuvos žmogaus teisių apsaugos sistemą. Vertinkite penkiabalėje skalėje, kur 1-labai blogai, o 5 - labai gerai. Nuolat gerina savo darbą N % 1 Gerai, labai gerai 98 9,8% 2 Blogai, labai blogai 320 32,0% 3 Nei blogai, nei gerai 293 29,3% 4 Sunku pasakyti 289 28,9% Iš viso 1000 100,0% 3. Jūs esate patenkintas dabartine Lietuvos valstybės žmogaus teisių politika Ar Jūs sutinkate ar nesutinkate su šiais žmogaus teisių politikos Lietuvoje vertinimais? Vertinkite penkiabalėje skalėje, kur 1-visiškai nesutinku, o 5 - visiškai sutinku. Jūs esate patenkintas dabartine Lietuvos valstybės žmogaus teisių politika N % 1 Sutinka, visiškai sutinka 136 13,6% 2 Nesutinka, visiškai nesutinka 426 42,6% 3 Neutralus vertinimas 316 31,6% 4 Sunku pasakyti 122 12,2% Iš viso 1000 100,0% „Jeigu važiuojant keliu žmogaus širdis sustingsta iš baimės pamačius policininką, labai tikėtina, jog priimti įstatymai neatitinka Konstitucijos.“ (Ištrauka iš Estijos piliečio skundo Teisingumo kancleriui) 2. Ombudsmeno institucijos prigimtis ir trumpa Seimo kontrolierių institucijos raidos Lietuvoje apžvalga. Kaip jau buvo minėta, viena iš valstybės institucijų Lietuvos žmogaus teisių instituciniame mechanizme, yra Seimo kontrolieriai. Pasaulyje šis parlamentinės kontrolės institutas yra žinomas kaip ombudsmeno institutas. Parlamento ombudsmeno institucija įkurta Švedijoje 1809 metais. Žodis “ombudsmenas” švedų kalboje turi keletą reikšmių. Bendriausia reikšme jis vartojamas kaip atstovas, agentas, delegatas, teisininkas, kuratorius ar kitas asmuo, kitų asmenų įpareigotas veikti jų vardu ir tarnauti jų interesams. Šis terminas kilęs iš vokiečių kalbos ir jo šaknys glūdi ankstyvosiose germanų gentyse. Asmuo, iš neutralios grupės įpareigojamas surinkti kruvinąjį mokestį “Wergild” (mokestį samdomam žudikui, mokestį liudytojui, kurio parodymai yra pagrindas skirti mirties bausmę, išmokėti pinigus artimiausiam nužudytojo giminaičiui) nukentėjusios šalies vardu iš kaltininko, buvo vadinamas ombudsmenu33. Šiuo metu ombudsmenais Švedijoje vadinamas ne mažas asmenų, galinčių tarnauti valdymo institucijose ir privačiose agentūrose, bankuose, kompanijose, profsąjungose arba organizacijose, kurios turi savą ombudsmeną, veikiantį jų vardu įvairiose srityse, ratas. Veikia ombudsmenas kovojantis prieš etninę diskriminaciją, Vyriausybė turi Antimonopolijos ombudsmeną ir Vartotojų teisių ombudsmeną, spaudos ombudsmenas tiria tinkamos leidybos ir etikos pažeidimus. Tačiau dažniausiai žodis “ombudsmenas” reiškia asmenį, kurį parlamentas renka kaip savo atstovą ir kurio funkcija yra prižiūrėti, kad valstybės ir savivaldybių institucijos tinkamai, pagal šalyje galiojančius įstatymus vykdytų pareigas ir prievoles visuomenei. Kartais ombudsmenas vadinamas žmonių atstovu ir gali būti laikomas žmogaus teisių prižiūrėtoju, saugančiu nuo valstybės ir savivaldybių tarnautojų pažeidimų, netinkamos praktikos ar klaidų. Jo veiklos pagrindiniu tikslu laikomas valstybės interesų saugojimas ir tarnavimas žmonėms. Žodis “ombudsmenas” gali būti suprantamas pagal oficialųjį šios pareigybės pavadinimą – “Riksdagens Justitieombudsman” (kartais žymimas trumpiniu JO), kuris reiškia parlamento teisingumo ombudsmeną. Iki 1968 metų reformos dar buvo ir “Riksdagens Militieombudsman”, kuris reiškė karinių reikalų ombudsmeną ir buvo trumpinamas MO34. Šiuo metu keturis ombudsmenus renka Riksdagas plenariniame posėdyje ketveriems metams35. Ombudsmenų įstaiga yra laikoma griežtai ne politine, o naujai renkamą ombudsmeną privalo patvirtinti visos partijos, atstovaujamos Riksdage. Ombudsmenais dažniausiai tampa teisėjai, atitinkantys Aukščiausiojo Teismo arba Aukščiausiojo administracinio teismo teisėjams keliamus reikalavimus. Vienas iš išrinktųjų vadovauja įstaigai ir yra atsakingas už jos valdymą ir personalo priėmimą. Kiekvienas ombudsmenas už savo veiklą tiesiogiai atsako Riksdagui. Ombudsmenui būtina turėti Riksdago pasitikėjimą, nes jis, įvertinus metinę ataskaitą gali būti atleistas balsų dauguma Konstitucijos komiteto siūlymu. Į ombudsmenų institucijos finansavimą Finansų ministerija nesikiša – ją tiesiogiai finansuoja Riksdagas. Svarbiausias nuostatas dėl parlamento ombudsmeno numato 1974 m. Konstitucija. Ombudsmeno veikla sudaro Vyriausybės parlamentinės kontrolės dalį. Riksdagas per Konstitucinį komitetą prižiūri Ministrų kabinetą ir ministrus, o ombudsmenai Riksdago vardu – teismus, administracinę valdžią ir savivaldybes. Pagrindinė ombudsmenų veiklos kryptis yra užtikrinti įstatymų viršenybę ir Konstitucijoje bei Švedijos įstatymuose numatytų asmenų teises ir laisves. Parlamento ombudsmenų aktas įpareigoja ombudsmenus prižiūrėti, kad teismai ir vykdomoji valdžia laikytųsi konstitucinių nuostatų objektyviai ir nepriekaištingai, kad valdymo procese nebūtų pasikėsinta į pagrindines piliečių teises bei laisves36. Ombudsmenai prižiūri ir visas vyriausybines agentūras ir vietos valdžią bei individualius jų personalo narius, tačiau neprižiūri Ministrų kabineto, Riksdago narių ir savivaldybių tarybų. Taip pat prižiūri ir teismų veiklą. Kiekvienas vykdomosios valdžios sprendimas gali būti apskųstas administraciniam teismui, kuris sprendimą analizuoja iš esmės, o tai reiškia, kad ombudsmenams nebūtina nagrinėti tokio sprendimo turinio, todėl jie savo dėmesį gali sutelkti į priėmimo procedūrą. Remiantis Konstitucijos nuostatomis ombudsmenų tyrimo ribos siekia visus aktus, netgi tuos, kurie yra laikomi valstybės paslaptimis, visi tarnautojai privalo pateikti ombudsmeno nurodytą informaciją, padėti jam atlikti tyrimą. Ombudsmeno veikla yra nepriklausoma nuo Kabineto ir valstybės tarnautojų. Ombudsmenas negali pakeisti tyrimo arba vykdomosios institucijos sprendimo ir neturi teisės jiems nurodyti, kaip pasielgti vienu ar kitu klausimu, jo vaidmuo yra paremtas kiekvieno valdininko asmeninės atsakomybės už savo sprendimus principu. Iki bylos nagrinėjimo teisme ombudsmenas gali tirti bet kurį valdininko padarytą nusikaltimą pagal Baudžiamojo kodekso straipsnius dėl piktnaudžiavimo ir aplaidaus viešosios valdžios naudojimo. Jis taip pat turi teisę inicijuoti drausmines procedūras. Šiandien pagrindinė ombudsmeno veiklos priemonė yra valdininkų įtikinėjimas ir pažeidimų kritika. Jeigu ombudsmenas nustato, kad valdininko veikla arba sprendimas yra neteisėti, valdžia naudojamasi netinkamai, klaidingai arba netikslingai, tačiau pagrindo bausti pagal baudžiamuosius įstatymus nėra, jis visada gali pareikšti nuomonę, kaip klausimas turi būti išspręstas. Ombudsmenas taip pat gali teikti Ministrų kabinetui ir Riksdagui teisės aktų projektus arba siūlymus juos pakeisti. Pagrindinė priežastis, sąlygojusi ombudsmeno pareigybės Švedijoje atsiradimą, buvo poreikis turėti pareigūną, užsiimantį valdymo kontrole ir priežiūra. Esminis tokio pareigūno bruožas turėjo būti nepriklausomumas nuo Vyriausybės. Nuo pat įkūrimo ombudsmeno institucija tikrina centrinių, regioninių bei vietos valdymo institucijų ir įstaigų veiklą – susitinkama su institucijos vadovybe ir darbuotojais, kruopščiai tikrinamos bylos ir dokumentai. Po tokių patikrinimų ombudsmenas dažniausiai rekomenduoja įstaigos administracijai gerinti veiklą, nurodo tokios veiklos kryptis. Inspektavimo rezultatas gali paskatinti imtis teisės normų tobulinimo. Ombudsmenas pats sprendžia kokius skundus nagrinėti, o kokius atmesti, taip pat gali pradėti tyrimą savo iniciatyva. Daugiausia ombudsmeno pradėtų tyrimų yra pagrįsti gautais piliečių skundais. Tačiau ombudsmenas gali pradėti tyrimą ir savo nuožiūra. Kai kuriose šalyse, pavyzdžiui Švedijoje, ombudsmenas gali pradėti tyrimą, sužinojęs apie neteisėtą viešojo administravimo subjektų veiklą ar biurokratizmo faktus iš laikraščių ar kitų visuomenės informavimo priemonių. Pradėjęs tirti skundą ombudsmenas gali inicijuoti naują tyrimą. Vykdydami savo pareigas ombudsmenai visose šalyse atlieka panašias funkcijas. Paprastai ombudsmenas gauna skundą iš nukentėjusios šalies ir pradeda tyrimą, jeigu skundas yra pagrįstas ir priskiriamas jo jurisdikcijai. Ombudsmenas paprastai turi teisę gauti dokumentus iš visų valdžios atstovų, kurių veiklą gali tirti. Tada ombudsmenas pateikia išvadas ir rekomendacijas, su kuriomis supažindinamas tiek pasiskundęs pilietis, tiek pareigūnas, kurio veiksmai buvo apskųsti. Jeigu ombudsmeno rekomendacijos yra ignoruojamos, kai kuriose šalyse jis jas gali pateikti parlamentui. Ombudsmenui pateikti skundai dažniausiai yra konfidencialūs ir pasiskundusiojo asmens tapatybė nėra atskleidžiama be sutikimo. Daugelyje valstybių pasiskundusiojo asmens bei apskųsto pareigūno pavardės neatskleidžiamos net ombudsmeno metinėse ataskaitose. Tačiau Švedijoje, kai byla jau baigta, beveik visais atvejais ombudsmeno bylos medžiaga yra vieša ir gali būti pateikiama visuomenės informavimo priemonėms. Manoma, kad viešumas yra pagrindinis įrankis, padedantis vykdyti ombudsmeno funkcijas ir efektyviai ginti pažeistas piliečių teises37. Panašios viešumo priemonės yra naudojamos ir Lietuvoje. Tarpukario Lietuvoje specialaus įstatymo, reglamentuojančio piliečių teisę skųsti administracijos ir pareigūnų veiksmus nebuvo. Kai kurie tuo metu galioję įstatymai numatė galimybes piliečiams skųsti neteisėtus administracijos atstovų veiksmus tam tikrose gyvenimo srityse. Dažniausiai tuose įstatymuose buvo kalbama apie skundus, teikiamus aukštesnėms instancijoms, institucijoms. Tačiau panašaus pobūdžio skundai aukštesniems administracijos organams buvo visiškai įmanomi ir konkrečiuose įstatymuose nepaminėtose visuomenės gyvenimo srityse38. Jau 1920 metų liepos 17 d. buvo paskelbtas39 Lietuvos Steigiamojo Seimo priimtas ,,Steigiamojo Seimo skundų ir tardymo komisijos statutas”, kuriuo įsteigta nuolatinė parlamentinė institucija – komisija, susidedanti iš Seimo paskirtų parlamentarų. Steigiamasis Seimas šią nuolatinę komisiją sukūrė administracijos teisėtumo priežiūrai vykdyti. Komisija tyrė piliečių skundus. Įstatymas suteikė visiems gyventojams teisę sekti administracijos veiklą ir inicijuoti tos veiklos teisėtumo tikrinimą. Panaikinti komisijos išaiškintus neteisėtus administracijos aktus ir taikyti pareigūnams poveikio priemones buvo palikta pačiam Steigiamajam Seimui. Ši komisija veikė nuo 1920 iki 1922 metų – Steigiamojo Seimo funkcionavimo laikotarpiu. Vėlesni seimai panašių institucijų nesukūrė. Remiantis Europos ir pasaulio šalių praktika, Lietuvoje jau 1992 m. Konstitucijoje buvo įteisintas ir vienas iš pirmųjų neteisminės kontrolės mechanizmų – Seimo kontrolierių, arba ombudsmenų, institutas. Pažymėtinai tai, kad Lietuva buvo pirmoji tokią instituciją įsteigusi valstybė ne tik Baltijos šalyse, bet ir viena pirmųjų iš sovietinio diktato išsivadavusiose Vidurio ir Rytų Europos valstybėse. Seimo kontrolieriams teko tikrai nelengvas uždavinys – postsovietinėje prie „jėgos teisės” įpratusioje visuomenėje ir teisinėje sistemoje rasti vietą naujam veikimo būdui – teisiškai argumentuotomis rekomendacijomis. Perimant Švedijos, kaip anksčiausiai – net prieš 200 metų – ombudsmeno institutą įsteigusios pasaulio valstybės, patirtį, pirmasis 1994 m. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymas numatė, kad Seimas skiria penkis Seimo kontrolierius. Įstatymas įvardijo ratą pareigūnų, kurių veiklą gali tirti Seimo kontrolieriai, nustatė, kad Seimo kontrolierius taip pat tiria Seimo narių jam perduotus piliečių skundus, kurie atitinka įstatymo reikalavimus, tačiau nenagrinėja skundų, kylančių iš darbo teisinių santykių, ir kitų skundų, kuriuos turi nagrinėti teismas. Įstatymas taip pat pateikė piktnaudžiavimo bei biurokratizmo sąvokas. Be šių svarbiausių Seimo kontrolieriaus kompetenciją ir pagrindines sąvokas apibrėžiančių normų, įstatymas nustatė ir skundų padavimo, jų tyrimo, sprendimų priėmimo tvarką. 1994 m. gruodžio 8 d. LR Seimas Seimo pirmininko Česlovo Juršėno teikimu paskyrė pirmuosius Seimo kontrolierius. 1995 m. vasario 22 d. įstatymu buvo patvirtintas Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstaigos statutas, nustatantis įstaigos organizacinę struktūrą, įgaliojimus bei vidaus tvarką, Seimo kontrolierių veiklos ir kitas garantijas. 1995 m. kovo 31 d. įsigaliojus statutui LR Seimo kontrolierių įstaiga pradėjo tiesioginę savo veiklą. Praktinė patirtis, taip pat artimesnė pažintis su ombudsmeno institucijų veikla užsienyje diktavo būtinumą plėsti Seimo kontrolierių teises, pailginti skundų tyrimo terminus. Todėl 1998 m. buvo priimtas naujas Seimo kontrolierių įstatymas. Tačiau ir jis neišsprendė visų Seimo kontrolierių kompetencijos klausimų. Pagal Konstitucijos 73 straipsnį, kuris apibrėžia pagrindines Seimo kontrolierių veiklos gaires bei tyrimo sritis, Seimo kontrolieriai netiria tik teismų teisėjų veiklos. Tačiau jau pirmajame įstatyme kontrolierių veiklos sritis buvo žymiai susiaurinta. Blogiausia, kad į ją nepateko tuo metu veikusių vietos savivaldybių valdybų veikla, bei prokurorų, tardytojų ir kvotėjų žmogaus teisių pažeidimo atvejai, atliekant procesinius veiksmus. Būtent pastaroji nuostata kėlė daug problemų Seimo kontrolierių darbe, nes buvo gaunama palyginus daug skundų dėl neteisėtų pareigūnų veiksmų, fizinio smurto sulaikomų, suimtų asmenų atžvilgiu. Atsižvelgiant į tai, kad Seimo kontrolieriai negali duoti kokių nors privalomų nurodymų, o tuo pačiu kištis į procesinių sprendimų priėmimą ir į baudžiamųjų bylų eigą, Seimo kontrolieriai manė, kad nėra jokių priežasčių, dėl kurių nebūtų galima patikėti Seimo kontrolieriams kontroliuoti, ar nepažeidžiamos žmogaus, ypač sulaikytojo ar suimtojo, teisės. Šią problemą išsprendė 2004 m. lapkričio 25 d. įsigaliojęs trečiasis Seimo kontrolierių įstatymas, kuriame numatyta, kad Seimo kontrolieriai tiria skundus dėl prokurorų, ikiteisminio tyrimo pareigūnų veiksmų, jeigu pažeidžiamos žmogaus teisės ir laisvės. Remiantis tokia nuostata, Seimo kontrolieriams tapo lengviau tirti skundus, susijusius su per dideliu policijos jėgos vartojimu ar kitu netinkamu valdžios panaudojimu. Įstatymas taip pat padidino Seimo kontrolierių galimybes lanksčiau ir operatyviau spręsti žmonių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų piktnaudžiavimo, biurokratizmo ar kitaip pažeidžiamų žmogaus teisių viešojo administravimo srityje. Praktikoje jau galima įžvelgti ir besiformuojančias teigiamas Seimo kontrolierių įstatymo veikimo (taikymo) tendencijas – daugėja Seimo kontrolierių sprendimų nutraukti skundo tyrimą, kuomet tarpininkaujant Seimo kontrolieriui piliečių keliamos problemos išsprendžiamos gera valia. Tai rodo, jog dešimt Seimo kontrolierių institucijos veiklos metų jau atnešė pastebimų rezultatų – Lietuvoje, kaip ir visoje Europoje, tarp ombudsmenų ir valstybės bei savivaldybių pareigūnų klostosi tarpusavio supratimu ir geranorišku bendradarbiavimu grįsti santykiai, siekiant bendro tikslo – užtikrinti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą.40 Per dešimt metų keitėsi ir santykis žmonių skundų dėl piktnaudžiavimo valstybės įstaigose ir savivaldybių bei apskričių administracijose. Valstybės įstaigose pastebima viešojo administravimo gerėjimo tendencija – 2005 metų duomenimis pagrįsti skundai sudaro 27 proc., nepagrįsti skundai, kai nurodyti faktai dėl netinkamo administravimo nepasitvirtino, - 57 proc. ir 16 proc. – skundai, kurių tyrimas buvo nutrauktas, jei tyrimo metu išnyko skundžiamos aplinkybės arba, tarpininkaujant Seimo kontrolieriui, skunde keliamos problemos išspręstos gera valia. Tačiau apskričių viršininkų administracijose bei vietos savivaldybėse padėtis kur kas prastesnė. Čia atitinkamai pagrįsti skundai 2005 metais pagrįsti skundai sudarė 41 proc., nepagrįsti – 42 proc. ir 17 proc. sudarė atvejai, kuomet tyrimas buvo nutrauktas. Tai rodo, kad reikėtų didesnį dėmesį skirti vietos pareigūnų darbo kokybei, organizuoti tobulinimosi kursus, profesinius mokymus. Todėl sveikintina Seimo kontrolierių iniciatyva imtis tam tikros švietėjiškos, mokomosios veiklos. Štai, pavyzdžiui, Seimo kontrolieriai V. Pilipavičienė ir A. Normantas, atlikę nuosavybės teisių atkūrimo į žemę proceso esamos padėties analizę, skaitė paskaitų ciklą tema “Žmogaus teisių pažeidimai įgyvendinant ribotą restituciją” apskričių viršininkų administracijų miestų (rajonų) žemėtvarkos skyrių darbuotojams. Lietuvai, vienai iš pirmųjų priėmus Europos Sąjungos konstitucinę sutartį, kurios sudėtine dalimi yra Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartija, pastaroji tapo teisiškai privaloma. Joje įteisinta ir nauja pilietinė teisė – teisė į gerą administravimą. Dar 2001 metais Europos Parlamentas priėmė rezoliuciją, kuria buvo patvirtintas Tinkamo administravimo elgesio kodeksas, kuriuo ES institucijos, įstaigos ir organai, jų administracija ir valdininkai turi vadovautis bendraudami su visuomene. Kodeksu siekiama smulkiau paaiškinti, kaip praktiškai turėtų pasireikšti Chartijos deklaruojama teisė į tinkamą administravimą. Nors Kodekse nurodomos ES institucijų valdininkų prievolės, tačiau Europos Komisijai siūlant Kodeksas taps Europos tinkamo administravimo įstatymu. Taip siekiama išvengti dar esamos sumaišties dėl lygiagrečiai egzistuojančių skirtingų daugelio ES institucijų ir įstaigų kodeksų, užtikrinti vienodą pagrindinių principų naudojimą įstaigų santykiuose su visuomene, išryškinti tokių principų svarbą visuomenei ir valdininkams. Europos ombudsmeno iniciatyva jis išleistas ir lietuvių kalba41. Anot Europos ombudsmeno P.Nikiforos Diamandouros “Kodeksas turėjo poveikį ne tik ES institucijoms ir įstaigoms, bet juo taip pat pradėjo naudotis ir daugelis valstybių narių bei šalių kandidačių. Tikiu, kad Kodeksas ir toliau bus svarbus darbo įrankis viešojo administravimo institucijų veikloje, o kartu juo naudosis ir visa Europos visuomenė”. Institucijos, dėl kurių pareigūnų veiksmų skundžiamasi, neatsiejami susijusios su problemomis, kurias spręsti joms patikėjusi valstybė ir kurios yra aktualiausios piliečiams. Pažymėtinas Seimo kontrolierių indėlis sprendžiant žemės grąžinimo klausimus – nustatant sprendimų priėmimo vilkinimo priežastis, siūlant pataisas teisiniam nuosavybės teisių atkūrimo reglamentavimui, įvardijant konkrečius piktnaudžiavimu įtariamus pareigūnus. Seimo kontrolierių atlikti tyrimai davė pradžią ir plačiai nuskambėjusiai vadinamajai „žemgrobių” bylai42. Seimo kontrolierių metinėse ataskaitose pateikiami statistiniai duomenys43 leidžia daryti prielaidas, kad mūsų visuomenė aktyvėja, žmonės nelinkę nutylėti, jų manymu, netinkamų valstybės ar savivaldybės pareigūnų veiksmų ir dažniau imasi ginti savo pažeistas teises, kreipdamiesi į Seimo kontrolierius. Dar pirmosios kadencijos Seimo kontrolieriai prabilo apie tarptautinių reikalavimų neatitinkančias, žmogaus orumą žeminančias mūsų policijos areštines. Tą pačią problemą, kreipdamiesi į aukščiausius valdžios pareigūnus, nuolat akcentavo Seimo kontrolieriai, aktyviai ragindami atkreipti ypatingą dėmesį į šią problemą ir skirti lėšų jos sprendimui. Per dešimtį Seimo kontrolierių veiklos metų teko padėti nemažai pastangų, siekiant užtikrinti Seimo kontrolierių rekomendacijų vykdymą. Statistika byloja, kad vidutiniškai jos įvykdomos 62 proc.44. Pažymėtina, kad tik naujasis 2004-11-25 įsigaliojęs Seimo kontrolierių įstatymas įpareigojo pareigūnus ar institucijas pranešti Seimo kontrolieriui apie jo sprendimų vykdymą arba pateikti motyvuotą atsakymą, kodėl siūlymai nėra priimtini. Įsivyravo suvokimas, kad Seimo kontrolieriai nėra baudžiamasis ar represinis organas, kad jų veiklos esmė – ne tik ginti pažeistas žmogaus teises, iškelti į viešumą negeroves ir valdymo administravimo klaidas, bet ir suartinti valstybės ir piliečio pozicijas. 2005 metais Seimo kontrolierių įstaigos prioritetai buvo didinti visų įstaigos tarnybų veiklos efektyvumą, remti teisinės valstybės principus, siekiant tinkamo administravimo valstybės ir savivaldos institucijose bei pagarbos žmogaus teisėms. Apibendrinus aukščiau aptartus ombudsmeno institucijos prigimties aspektus bei šios institucijos raidos Lietuvoje bruožus galima teigti, kad ombudsmeno teisinis institutas – personifikuotas/individualus, neformalus, nekonvencinis, depolizuotas pilietinės visuomenės ir valstybės institutas, neturintis imperatyvių administracinių įgaliojimų, naudojantis problemų pristatymą, nuomones, rekomendacijas, ataskaitas parlamentui apie savo funkcijų vykdymą ir moralinį bei skatinantį poveikį viešojo administravimo subjektams. Ombudsmenas – tai reta valstybinių – teisinių institutų rūšis, kuri išlieka lanksti ir turi polinkį modifikuotis pagal politines – socialines sąlygas nekeisdama prigimties ir turinio. “Demokratijos sąlygomis valstybės “akcininkai” yra visi piliečiai; būdami labai išsklaidyti ir turėdami palyginti nedaug bendrų interesų, jie susiduria su milžiniškais informacijos kaštais, jeigu mėgina kontroliuoti valstybės veiklą.” (R. D. Auster ir M. Silver)45 3. Seimo kontrolierių, kaip žmogaus teisių apsaugos Konstitucinio garanto, bruožai bei vieta valstybės valdžios institucijų sistemoje. 1992 metais priėmus LR Konstituciją, naujai pažiūrėti reikėjo į daugelį dalykų. Seimo kontrolierių įstaiga buvo visiškai nauja institucija. Svarstant LR Konstitucijos projekto pateikimą nekilo ginčų dėl tokios institucijos sukūrimo būtinumo46. Tuo metu daug kam kilo kitas klausimas - ar nenustatyti Seimo kontrolierių įstaigos statusą reguliuojančių teisės normų toje Konstitucijos dalyje, kurioje yra dėstomas žmogaus teisių katalogas?47 Tačiau Konstitucijos rengėjų valia Seimo kontrolierių įstaigos statusą reguliuojančios teisės normos atsidūrė Konstitucijos V skirsnio “Seimas” 73 straipsnyje, todėl dar ir šiandien kyla diskusijų, kokia gi Seimo kontrolierių, ginančių žmogaus teises, teisinė padėtis bei vieta kitų valstybės valdžios institucijų sistemoje. Aktualus išlieka ir klausimas, kaip plačiai Seimo kontrolierių įstaiga gali kontroliuoti ne tik pareigūnų piktnaudžiavimą ar biurokratizmą, bet ir rūpintis kitomis žmogaus teisėmis, padėti žmonėms efektyviai, be teisminių institucijų įsikišimo jas apginti. Taigi norint atskleisti Seimo kontrolierių įstaigos statusą bei galias veikti kaip žmogaus teisių gynimo institucijai visų pirma svarbu atskleisti šios institucijos vietą valdžios institucijų sistemoje. Valstybės valdžią įgyvendina visuma institucijų, sudarančių tam tikrą sistemą. Remiantis Konstitucijos 5 straipsnio pirmosios dalies nuostatomis Seimas (įstatymų leidžiamoji valdžia), Prezidentas ir Vyriausybė (vykdomosios valdžios institucijos), Teismas (teisminė valdžia) veikia savarankiškai, tačiau tarp šių institucijų turi būti pusiausvyra. Tai reiškia, jog kiekvienai valstybės valdžios institucijai suteikiama jos paskirtį atitinkanti kompetencija, o pastarąją lemia tos valstybės institucijos vieta tarp kitų valdžios institucijų, jos įgaliojimų santykiai su kitais įgaliojimais. Seimo kontrolierių įstaiga žmogaus teises gina ne tuščioje erdvėje. Įsitvirtinusi kitų institucijų sistemoje, ji susiduria ir su teisėsaugos institucijomis, ginančiomis žmogaus teises. Pavyzdžiui, prokuratūra atlieka tam tikras kontrolės funkcijas, ji taip pat gina žmogaus teises, garantuoja viešąjį interesą (Prokuratūros įstatymo 2 straipsnio 2 dalies 7 punktas)48. Policija kaip teisėsaugos institucija irgi saugo žmogaus teises (Policijos veiklos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktas)49. Kita vertus, teisėsaugos institucijos (prokuratūra, policija) gali piktnaudžiauti. Šia prasme, Seimo kontrolierių įstaigos vieta yra ypatinga, nes ji turi teisę tirti, ar tos valstybės įsteigtos įstaigos, esančios teisėsaugos sistemoje, nepažeidžia žmogaus teisių. Atrodytų paradoksalu, tačiau gyvenime būna, kad, vykdant baudžiamąjį persekiojimą, vykdant kitas valstybės priskirtas funkcijas ir rūpinantis žmogaus teisėmis, atsitinka taip, kad žmonės dėl savo teisių gynimo priversti kreiptis į Seimo kontrolierius, o Seimo kontrolieriams tenka tirti ir tokius skundus. Pažymėtina, kad dar formuojantis Seimo kontrolierių įstaigos kompetencijos sampratai, Seime kilo labai daug diskusijų: ar išties gali/negali Seimo kontrolierius eiti į policiją aiškintis, kaip vyko apklausa, ar tikrai nebuvo pažeistos asmens teisės, kokios konkrečios Seimo kontrolierių tyrimo ribos tiriant prokurorų veiksmus. 3.1. Seimo kontrolierių santykis su Seimu. Veiklos nepriklausomumas ir atskaitingumas. Seimo kontrolierius skiria ir atleidžia Seimas. 2004 11 25 įsigaliojus Seimo kontrolierių įstatymo pakeitimo įstatymui50 Seimo kontrolierių kadencija prailginta nuo ketverių iki penkerių metų. Toks pakeitimas yra racionalus, siekiant nesieti Seimo kontrolierių įgaliojimų laiko su Seimo kadencija, kurios iki tol buvo vienodos. Taip pat pakelta reikalavimų, kuriuos turi atitikti Seimo kontrolieriumi skiriamas asmuo, kartelė – reikalavimą turėti ne mažesnį kaip 5 metų teisinio arba darbo valstybės valdžios bei valdymo institucijose stažą pakeitė ne mažesnio kaip 10 metų teisinio ar teisinio pedagoginio darbo stažo turėjimo reikalavimas. Taigi įtvirtintas labai svarbus kokybinis reikalavimas – kontrolieriumi gali tapti tik teisininkas praktikas arba teoretikas, turintis tam tikrą kvalifikaciją bei patirtį. Šis pakeitimas laikytinas vienu iš Seimo kontrolierių teisinio statuso sustiprinimo elementų. Sekantis žingsnis šia linkme galėtų būti sudėtingesnės kandidatų pateikimo ir balsavimo skiriant pareigoms tvarkos nustatymas. Šiuo metu galimybė teikti Seimui kontrolierių kandidatūras suteikta tik Seimo pirmininkui. Siekiant platesnio atstovavimo, tokia galimybė taip pat galėtų būti suteikta Seimo frakcijoms. Svarstytinas ir Seimo Žmogaus teisių komiteto aktyvesnis tiesioginis dalyvavimas šiame procese. Praktika, kuomet prie ombudsmeno skyrimo eiti pareigas aktyviai prisideda ne viena valstybės valdžios institucija dažna ir kitose šalyse. Štai, pavyzdžiui, Nyderlanduose šešeriems metams nacionalinį ombudsmeną skiria Antrieji Parlamento Rūmai net iš trijų prieš tai Valstybės tarybos viceprezidento, Aukščiausiojo Teismo prezidento ir Audito departamento prezidento atrinktų kandidatų51. Seimo kontrolieriaus įgaliojimai nutrūksta jam atsistatydinus, mirus, dėl jo įsiteisėjus apkaltinamajam teismo nuosprendžiui. Atvejai, kuomet Seimo kontrolierius atsistatydina, taip pat tada, kai jis dėl ilgiau kaip 120 dienų iš eilės ar daugiau kaip 140 dienų per paskutinius 12 mėnesių trunkančio laikinojo nedarbingumo arba pagal medicinos ar invalidumą nustatančios komisijos išvadą negali eiti pareigų, nėra laikytini automatišku įgaliojimų pasibaigimu. Esant minėtiems pagrindams sprendimą dėl Seimo kontrolieriaus įgaliojimų nutraukimo priima Seimas Seimo pirmininko teikimu. Seimo kontrolieriaus įgaliojimai pasibaigia ir daugiau kaip pusei visų Seimo narių pareiškus nepasitikėjimą juo. Seimas skiria 2 Seimo kontrolierius valstybės institucijų ir įstaigų pareigūnų veiklai tirti ir 3 Seimo kontrolierius apskričių viršininkų administracijų bei savivaldybių institucijų ir įstaigų pareigūnų veiklai tirti. Vienas iš kontrolierių skiriamas įstaigos vadovu. Kalbant apie Seimo kontrolierių santykį su Seimu svarbu paminėti kokį vaidmenį šioje sąveikoje atlieka Seimo Žmogaus teisių komitetas. Kaip matyti iš Seimo statute52 numatytų komiteto veiklos krypčių net keturios iš aštuonių krypčių yra tiesiogiai susijusios su vienokia ar kitokia Seimo kontrolierių įstaigos priežiūra ar kontroliavimu. Vykdydamas Seimo kontrolierių parlamentinę kontrolę Seimo Žmogaus teisių komitetas svarsto Seimui adresuojamus skundus, atsiliepimus ir pasiūlymus dėl Seimo kontrolierių darbo, prireikus rengia nepasitikėjimo Seimo kontrolieriumi nutarimo projektą ir teikia jį svarstyti Seimui. Be šių veiklos kryptyse numatytų poveikio priemonių komitetas taip pat teikia pasiūlymus dėl Seimo kontrolierių įstaigos struktūros, etatų ir finansavimo. Tokiu būdu komitetas iš vienos pusės savo rankose visus institucijos kontrolės svertus, o iš kitos pusės tuo paliekama tam tikra galimybė politiškai veikti ombudsmenus, įtakojant net su įstaigos finansavimu ir etatais susijusius kausimus. Seimo kontrolierių įstatymo53 4 straipsnio antrame punkte įtvirtintas nepriklausomumo principas, pagal kurį Seimo kontrolieriai yra (bent jau turėtų būti) nepriklausomi nuo kitų institucijų, jų teisės ir pareigos privalo būti lygios, o veikimas savarankiškas. Šio principo įgyvendinimas ypač svarbus ir turintis tiesioginį poveikį parlamento ombudsmeno veiklai. Praktikoje Seimo kontrolierių ir Seimo Žmogaus teisių komiteto bendradarbiavimas pasireiškia srityse, susijusiose ne tik su teisės į gerą viešąjį administravimą, bet ir atvirumo bei prieinamumo principo, o taip pat šviečiamosios funkcijos įgyvendinimu. Tai iliustruoja vis dažniau pasitaikanti praktika, kuomet Seimo kontrolieriai kartu su Seimo Žmogaus teisių komiteto nariais rengia išvažiuojamuosius priėmimus, susitikimus su gyventojais. 2005 gruodžio mėnesį Seimo kontrolieriai kartu lankėsi Lietuvos apskrityse. Čia buvo surengti gyventojų priėmimai, aktualiausių problemų aptarimai, dalyvaujant apskrities viršininkų administracijos atsakingiems pareigūnams bei šioms apskritims priklausančių savivaldybių administracijų vadovams.54 Seimo Žmogaus teisių komitetas pirmasis, kuris susipažįsta su svarbiausia Seimo kontrolieriaus publikacija – Metų veiklos ataskaita. Remiantis ja Seimui lengviau vykdyti parlamentinę kontrolę, reikalauti institucijų ir įstaigų atsakomybės. Leidinyje savo praėjusių metų veiklos apžvalgą ir apibendrinimus pateikia kiekvienas iš Seimo kontrolierių, jame taip pat pateikiama skundų statistika, nurodomas gautų ir ištirtų skundų kiekis, jų pagrįstumas, problematika, apsilankiusiųjų ir konsultuotų Seimo kontrolierių įstaigoje asmenų statistika. Kaip jau buvo minėta, Seimo Žmogaus teisių komitetas periodiškai kviečia į savo posėdžius Seimo kontrolierius ir vadovaudamasis Seimo statuto 70 straipsnio 4 punktu išklauso jų pateikiamą informaciją apie piliečių skundų nagrinėjimą. Išklausęs Seimo kontrolierių informaciją Komitetas priima konstatuojamojo pobūdžio sprendimą dėl tokių skundų pagrįstumo. 3.2. Seimo kontrolieriai ir administraciniai teismai – kurią iš institucijų žmogus pasirinks savo teisių gynimui? Ombudsmeno institutas suteikia žmonėms galimybę pasirinkti, į ką kreiptis dėl neteisėto ir piliečio teises pažeidžiančio administracinio sprendimo – į ombudsmeną ar teismą. Čia būtų galima išskirti ir du pažeistų žmogaus teisių gynimo būdus – teisminę ir neteisinę gynybą. Kaip ir kiekvienoje demokratinėje sistemoje, tarp institucijų vyksta konkurencija. Nagrinėjant šio klausimo problematiką visų pirma aktualu atskleisti Seimo kontrolierių ir teismų santykį, paanalizuoti administracinių teismų įkūrimo įtaką Seimo kontrolierių institucijos raidai bei su ja susijusias problemas. Iki 1998 m. gruodžio 16 d. galiojusio Seimo kontrolierių įstatymo55 14 straipsnis nustatė, kad Seimo kontrolierius nenagrinėja skundų, kuriuos turi nagrinėti teismas. Tačiau to paties įstatymo 17 straipsnis, reglamentavęs atsisakymo nagrinėti skundą pagrindus, numatė, kad Seimo kontrolierius atsisako nagrinėti skundą, jeigu skundas tuo pačiu klausimu buvo išnagrinėtas arba yra nagrinėjamas teisme, bet nenumatė galimybės atsisakyti nagrinėti skundą, jeigu jis turi būti nagrinėjamas teisme. Nuo 1998 m. gruodžio 16 dienos įsigaliojusiame naujame Seimo kontrolierių įstatyme56 buvo įtvirtinta nuostata, kad Seimo kontrolierius atsisako nagrinėti skundą, jeigu skundas tuo pačiu klausimu buvo išnagrinėtas, yra nagrinėjamas teisme arba pagal įstatymus turi būti nagrinėjamas teisme. Tačiau ir po naujojo Seimo kontrolierių įstatymo priėmimo Seimo kontrolieriai dažniausiai atlikdavo tyrimus pagal visus piliečių skundus, kuriuose piliečiai nurodydavo savo problemas, jų manymu, kilusias dėl valstybės (savivaldybių) pareigūnų piktnaudžiavimo ar biurokratizmo. Išnagrinėjus piliečių skundus, kaip taisyklė, tuo pačiu gana operatyviai būdavo išsprendžiamos ir juose nurodytos konkrečios piliečių problemos. Tai buvo dėsninga, kadangi administracinių bylų dėl ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių, nagrinėjimas bendrosios kompetencijos teisme dažniausiai užtrukdavo kelis metus, teisės kreiptis į teismą įgyvendinimui reikėjo turėti specialių teisinių žinių arba pasinaudoti advokatų pagalba. 1999 m. sausio 14 d., priėmus Administracinių teismų įsteigimo įstatymą57 buvo įkurti nauji Administraciniai teismai. Administracinių teismų kompetenciją bei bylų nagrinėjimo tvarką apibrėžė tą pačią dieną priimtas Administracinių bylų teisenos įstatymas58, nustatęs, kad administraciniai teismai yra įgalioti nagrinėti administracines bylas dėl ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių. Šiuo metu administracinių teismų sistemą sudaro 5 apygardų administraciniai teismai - pirmosios instancijos administraciniai teismai ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas - apeliacinės instancijos teismas. Įkūrus administracinius teismus, ženkliai sutrumpėjo administracinių bylų išnagrinėjimo terminai. Pavyzdžiui, administraciniuose teismuose 2004 metais buvo išnagrinėtos 12245 bylos: 8747 bylos apygardų administraciniuose teismuose ir 3498 bylos Vyriausiajame administraciniame teisme. Ginčo administracinės bylos apygardų administraciniuose teismuose paprastai išnagrinėjamos per 3-4 mėnesius. Vyriausiajame administraciniame teisme bylų nagrinėjimas apeliacine tvarka trunka iki 3 mėnesių. Administracinių bylų teisenos įstatymas numato pastovų ir daugiau simbolinį, t.y. 100 litų žyminį mokestį paduodant skundą į pirmosios instancijos administracinį teismą ir 50 litų – paduodant apeliacinį skundą. O kai kurie skundai aplamai neapmokestinami žyminiu mokesčiu (pavyzdžiui, skundai dėl viešojo administravimo subjektų vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus, skundai dėl pensijų skyrimo ar atsisakymo jas skirti, skundai dėl žalos, padarytos fiziniam asmeniui, valstybės ar vietos savivaldos institucijos, įstaigos, tarnybos ar jos tarnautojo, einančio tarnybines pareigas, neteisėtais veiksmais ar neveikimu viešojo administravimo srityje, atlyginimo, skundai dėl savivaldybės vykdomosios institucijos ar Vyriausybės įgaliotos institucijos sprendimų dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo ir kt.). Taip pat pažymėtina, kad 2000 m. kovo 28 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos valstybės garantuojamos teisinės pagalbos įstatymas, kuris numatė galimybę menką turtą ir mažas metines pajamas turintiems arba jų neturintiems asmenims gauti nemokamą teisinę pagalbą kreipiantis į teismus, bylinėjantis juose ir netgi vykdymo procese. Šie ir kiti esminiai pasikeitimai administracinėje justicijoje sąlygojo nepalyginamai operatyvesnį ir lengviau prieinamą viešojo administravimo srityje pažeistų asmenų teisių gynimą teismo keliu59. 2004 m. lapkričio 25 d. Seimui pakeitus Seimo kontrolierių įstatymą, šio įstatymo 13 straipsnio 3 dalis numatė Seimo kontrolieriui galimybę pradėti tyrimą savo iniciatyva, jeigu Seimo kontrolierius nustatė pareigūnų piktnaudžiavimo, biurokratizmo ar kitaip pažeistų žmogaus teisių ir laisvių požymių iš visuomenės informavimo priemonių bei iš kitų šaltinių. Taigi pareiškėjų skundai tapo tik vienu iš pagrindų pradėti tyrimą siekiant Seimo kontrolierių veiklos tikslo - ginti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą, užtikrinantį žmogaus teises ir laisves, prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tinkamai tarnauti žmonėms. Administraciniai teismai išnagrinėję administracines bylas, priima sprendimus nutarimus ir nutartis, tokiu būdu apgindami viešojo administravimo srityje pažeistas asmenų teises. Tačiau skirtingai nei Seimo kontrolieriai jie nėra įstatymais įgalinti prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tinkamai tarnauti žmonėms. Tik vieninteliu būdu - priimdami atskirąsias nutartis - administraciniai teismai gali reaguoti į administracinės bylos nagrinėjimo metu nustatytus pareigūnų, institucijų, įstaigų, įmonių, organizacijų bei asmenų padarytus įstatymų ar kitų teisės aktų pažeidimus. Seimo kontrolieriai, skirtingai nei administraciniai teismai, turi labai plačias Seimo kontrolierių įstatymo 19 str. suteiktas galimybes reaguoti į tyrimo metu nustatytus pažeidimus, įstatyminės bazės netobulumus ar kitokius trūkumus. Jie gali informuoti Seimą, Vyriausybę bei kitas valstybės institucijas ir įstaigas ar atitinkamos savivaldybės tarybą apie šiurkščius įstatymų pažeidimus arba įstatymų ar kitų teisės aktų trūkumus, prieštaravimus ar spragas; gali netgi siūlyti Seimui, Vyriausybei, kitoms valstybės ar savivaldybių institucijoms ir įstaigoms, kad būtų pakeisti įstatymai ar kiti norminiai teisės aktai, varžantys žmogaus teises ir laisves; kreiptis į teismą dėl kaltų piktnaudžiavimu ar biurokratizmu pareigūnų atleidimo iš einamų pareigų; siūlyti kolegialiai institucijai ar pareigūnui įstatymų nustatyta tvarka panaikinti, sustabdyti ar pakeisti įstatymams bei kitiems teisės aktams prieštaraujančius sprendimus ar siūlyti priimti sprendimus, kurie nepriimti dėl piktnaudžiavimo ar biurokratizmo. Aptariant administracinių teismų ir Seimo kontrolierių įstaigos sąveiką pažymėtina, kad praktikoje Seimo kontrolieriai nelinkę naudotis Seimo kontrolierių įstatymo numatyta galimybe kreiptis į teismus. Pagal Seimo kontrolierių įstatymo 19 straipsnio 1 dalies 10 punktą Seimo kontrolierius turi teisę kreiptis į teismą prašydamas ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės nutarimą, o pagal 13 punktą – dėl kaltų piktnaudžiavimu ar biurokratizmu pareigūnų atleidimo iš einamų pareigų. Nors Administracinių bylų teisenos įstatymo 56 straipsnio 1 dalis numato, kad „įstatymų nustatytais atvejais prokuroras, administravimo subjektai, valstybės institucijos, įstaigos, organizacijos, tarnybos ar fiziniai asmenys gali kreiptis į teismą su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas arba apgintos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai“, deja, Seimo kontrolierių įstatymas nenumato galimybės Seimo kontrolieriams kreiptis į administracinius teismus su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas ar asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Galiojantys įstatymai piliečiams taip pat praktiškai nesuteikia teisės reikšti actio popularis. Įvertinus Lietuvos teisės sistemą reikia konstatuoti, kad šiuo metu tokia teisę suteikia tik vienas teisės aktas – Seimo ratifikuota ir Lietuvos Respublikoje galiojanti Konvencija „Dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais“60 (tai viename savo sprendime konstatavo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo kolegija61). Pagal dabartinį teisinį reglamentavimą asmens teises pažeidžiančių sprendimų panaikinimo į administracinius teismus gali kreiptis ir kreipiasi tik prokurorai, kurių pagrindinė veiklos sritis kartais būna nepalyginamai mažiau, nei Seimo kontrolierių, susijusi su tam tikrų teisės normų taikymu. Štai kad ir viešojo intereso gintis tokioje srityje kaip savivaldybių pareigūnų veiksmai, susiję su nuosavybės teisių į žemę, vandens telkinius atkūrimu, žemės privatizavimu, nuoma ir kitais žemės reformos klausimais. Tokio pobūdžio skundai 2005 metais sudarė net 25% visų Seimo kontrolierių išnagrinėtų skundų62. Akivaizdu, kad Seimo kontrolieriai, savo tiesioginio darbo dėka būdami geriau susipažinę su nuosavybės teisių į žemę atkūrimo problemomis, nuolat pateikdami skundžiamų savivaldybės ir apskričių administracijų pareigūnų veiksmų teisinį įvertinimą yra žymiai arčiau šių problemų suvokimo, todėl manytina, kad galimybės kreiptis į administracinius teismus dėl teises pažeidžiančių sprendimų panaikinimo suteikimas Seimo kontrolieriams būtų ne tik tikslingas bet ir efektyvus. Svarstytinas ir Kreipimosi į Konstitucinį Teismą dėl įstatymų, kitų Seimo priimtų aktų, Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktų bei tarptautinių sutarčių suteikimas Seimo kontrolieriams. Tai galėtų buti dar vienas įrankis, suteikiantis Lietuvos ombudsmenams galimybę efektyviai prisidėti prie žmogaus teisių gynimo, juolab, kad šį įrankis egzistuoja kaimyninėse šalyse – tokia galimybė suteikta Latvijos ombudsmenui ir Estijos Teisingumo kancleriui63. Administracinių bylų teisenos įstatymo 16 straipsnio 2 dalyje, kurioje išvardinti subjektai, kurie negali būti skundžiami administraciniams teismams, nenurodyti Seimo kontrolieriai. Tokiu būdu sudaryta galimybė ginčyti Seimo kontrolierių rekomendacijas teisme. Vienas esminių skiriamųjų ombudsmeno institucijos bruožų yra tas, kad ji neturi jokių valstybinės prievartos priemonių ir veikia išimtinai autoriteto jėga. Seimo kontrolieriai veikia labai specifiniu ir tik jiems vieniems būdingu būdu - pateikdami kvalifikuotą išsamią išvadą dėl pareigūnų veiksmų teisėtumo administravimo srityje, tačiau patys nesikišdami į valdymą ir nenurodydami konkrečių sprendimų. Ombudsmenai, atlikę tyrimą, pateikia rekomendacinio pobūdžio sprendimą, kurį įgyvendinti viešojo administravimo institucijų pareigūnai turėtų savanoriškai. Bendras ombudsmeno institucijos bruožas yra tai, kad ombudsmeno sprendimai nėra tiesiogiai įgyvendinami ir ombudsmenas neturi teisės išleisti įsakymų, kurie įpareigotų administraciją. Įprasta, kad ombudsmeno sprendimai nėra peržiūrimi teisme. Europos bendrijos Pirmosios instancijos teismas taip pat yra pasisakęs šiuo klausimu ir nurodęs, jog Europos ombudsmeno sprendimai pagal Europos Bendrijos sutarties 230 straipsnį negali būti nuginčyti. Todėl manytina, kad Seimo kontrolierių sprendimų apskundimo administraciniam teismui galimybė – nepagrįsta, kadangi jie yra rekomendacinio pobūdžio, negali sukelti imperatyvių teisinių pasekmių, o jų vykdymas – savanoriškas ir ilgametės demokratijos šalyse yra nekvestionuojamas. Ombudsmeno rekomendacijos nėra privalomos susijusiai valdžios institucijai, šiomis rekomendacijomis ombudsmenas parodo valdžios institucijai netinkamą administracinį teisinį reguliavimą, netinkamą diskrecinių galių panaudojimą, numato būdus kaip to išvengti ir tuo prisideda prie administravimo gerinimo toje institucijoje bei prie viešojo administravimo tobulinimo apskritai. Minėta įstatymo nuostata lemia ir ydingą Seimo kontrolierių bei kitos neteisminės piliečių ir administracijos ginčų sprendimo įstaigos – Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos – veiklos tarpusavio santykį. Jis pasireiškia tuomet, kai Seimo kontrolierius grąžina skundą pareiškėjui, nurodydamas priežastis, dėl kurių negali nagrinėti pareiškėjo skundo, o pareiškėjas, nepatenkintas tokiu Seimo kontrolieriaus sprendimu, kreipiasi į Vyriausiąją administracinių ginčų komisiją, prašydamas Komisijos įpareigoti Seimo kontrolierių išnagrinėti jo skundą. Ši komisija imasi nagrinėti tokį piliečio prašymą ir tokiu būdu gali nagrinėti, vertinti ir teikti privalomus įpareigojimus Seimo kontrolieriams. Čia persipina prieštaringas ryšys tarp Seimo kontrolierių – nepriklausomo ombudsmenų instituto – ir komisijos, kuri yra atskaitinga Vyriausybei, t.y. įstatymų vykdomosios valdžios institucijai. Tokia ydinga praktika ne tik rodo teisinės visuomenės nepagarbą konstituciniam Lietuvos Respublikos Seimo skiriamam, jam atskaitingam, tačiau veikiančiam nepriklausomai Seimo kontrolieriaus institutui, bet ir kertasi su nepriklausomumo nuo bet kokios, taip pat teisminės valdžios principo įgyvendinimu. Taigi darytina išvada, kad ombudsmeno rekomendacijos nėra administraciniai sprendimai ar aktai, todėl negali būti skundžiamos teismui. Šiuo metu jau yra parengti Administracinių bylų teisenos įstatymo 16 str. 2 dalies, Viešojo administravimo įstatymo ir Administracinių ginčų komisijos įstatymo pakeitimai, kuriuos Seimui patvirtinus bus panaikinta ši ydinga tvarka. Minėtiems pakeitimams jau yra pritaręs ir Seimo Žmogaus teisių komitetas. Apibendrinus, būtina paminėti piliečių teisių gynimo, padedant Seimo kontrolierių įstaigai, pranašumus, lyginant su kitais gynimo būdais: 1) pigus būdas, 2) paprastas būdas, 3) dažnai greitesnis būdas, 4) pakankamai efektyvus būdas, 5) visiems prieinamas teisių gynimo būdas, 6) diskrecinių sprendimų patikrinimo būdas. Seimo kontrolieriai, lyginant juos su administraciniais teismais, susiduria ir su kita - kompetencijos santykio problema. Seimo kontrolierių įstaigos ir administracinių teismų kompetencijos dalinai persipina. Todėl, kaip ir kiekvienoje demokratinėje sistemoje, tarp institucijų vyksta konkurencija – kurią iš jų žmonės pasirinks savo teisių gynimui. Didelė dalis žmonių vis tiktai pasirenka Seimo kontrolierių įstaigą dėl tų privalumų, kuriuos ombudsmeno institucijos turi ne tik Lietuvoje, bet ir bet kurioje kitoje užsienio valstybėje, o būtent: ši pagalba nieko nekainuoja, žmonės gali labai lengvai ją pasiekti, jie gali rašyti kreipimąsi, prašymą laisva forma, gali patys ateiti, kitaip tariant, jiems bus padėta, suteikta pagalba. Galbūt iš tiesų ne visada paprasta, ne visada lengva Lietuvoje žmonėms bendrauti su teismais taip, kaip jiems sekasi bendrauti su Seimo kontrolierių įstaiga. Manytina, kad santykis tarp Seimo kontrolierių įstaigos ir administracinių teismų nusistovės natūralia tvarka, nes abi institucijos yra reikalingos, administraciniai teismai taip pat atlieka svarų vaidmenį žmogaus teisių gynimo procese. Naudingas būtų ir netiesioginio administracinių teismų ir ombudsmenų ryšio žmogaus teisių gynime plėtojimas naudojantis vieni kitų sprendimais - ombudsmenai galėtų taikyti teismų praktiką, o teismai galėtų atsižvelgti į ombudsmenų atlikto tyrimo išvadas. 3.3. Specializuotų ombudsmenų institucijų ir Seimo kontrolierių santykis. LR Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalyje įtvirtinti Seimo įgaliojimai prireikus steigti ir kitas kontrolės institucijas. Toks konstitucinis reguliavimas lemia, jog veikia ne tik Seimo kontrolierių institucija, bet ir kitos institucijos, ginančios žmogaus teises. Tai, jog Konstitucijoje labai griežtai apibrėžtas Seimo kontrolierių tyrimo objektas – pareigūnų piktnaudžiavimas ir biurokratizmas, lėmė, kad kitas labai svarbias žmogaus teisių sritis, tokias kaip vaiko teisės, lygios galimybės, gina kitos įstatymais įsteigtos institucijos – Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus institucija, Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba. Šiuo aspektu galėtume pavadinti Lietuvą tarptautiniu požiūriu įdomesne valstybe todėl, kad mes turime ir kitų įstaigų, kurios taip pat turi panašų teisinį statusą kaip Seimo kontrolierių įstaiga, tačiau veikia kitose srityse. Lietuvos Konstitucijos 29 straipsnis teigia, jog žmogaus teisių negalima varžyti ir teikti jam privilegijų dėl jo lyties, rasės, tautybės, kalbos, kilmės, socialinės padėties, tikėjimo, įsitikinimų ar pažiūrų pagrindu. Lygias galimybes užtikrina ne tik pagrindinis šalies įstatymas, bet ir Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymas64, įsigaliojęs jau 1999 m. Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymas Lietuvoje galioja jau septynerius metus. Atsižvelgiant į gaunamų nusiskundimų, prašymų dėl lyčių lygybės įgyvendinimo turinį, šio įstatymo taikymo sritis buvo praplėsta: įstatymo nuostatos taikomos ne tik darbo teisinių santykių, švietimo, mokslo srityje, bet ir vartotojų teisių apsaugos srityje. Lygias galimybes taip pat užtikrina nuo 2005 m. sausio 1 dienos įsigaliojęs Lygių galimybių įstatymas.65 Lygios galimybės – tarptautiniuose žmogaus ir piliečių teisių dokumentuose bei Lietuvos Respublikos įstatymuose įtvirtintų žmogaus teisių įgyvendinimas, nepaisant lyties, amžiaus, lytinės orientacijos, negalios, rasės ar etninės priklausomybės, religijos, įsitikinimų ir kitų Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse ar įstatymuose numatytų pagrindų. Lygybės principas grindžiamas lygiomis teisėmis, atsakomybe, galimybėmis visose gyvenimo srityse. Būtina vertinti žmogų tik pagal jo veiklą, o ne pagal tai, kokiai žmonių grupei jis priklauso. Sėkmė, įgyvendinant demokratiją, siekiant socialinės ir ekonominės pažangos, žmogaus teisių užtikrinimo, piliečių profesinio, kultūrinio tobulėjimo, tiesiogiai priklauso nuo įvairių institucijų ir visų mūsų pastangų. Kiekvienas mūsų visuomenės narys vienodai vertas pagarbos, tolerancijos, kiekvienam turi būti suteikta galimybė siekti mokslo, profesinio tobulėjimo, karjeros, saviraiškos įvairiose srityse. Lygių galimybių užtikrinimo sėkmę garantuoja ne tik tarnybos profesionalumas, bet ir veiklos viešumas bei skaidrumas. 2004 m. pabaigoje tarptautinės organizacijos „Transparency International - Lietuva“ darytame tyrime 66Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba buvo pripažinta kaip viena iš 5 skaidriausių valstybės institucijų Lietuvoje. 1999 m. buvo priimtas Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymas, sukėlęs daugybę svarstymų, abejonių ir diskusijų visuomenėje. Kaip ir moterų ir vyrų lygių teisių ir galimybių idėjos, taip ir Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymas pirmus metus buvo vertinamas labai skeptiškai. Tačiau nors ir sunkiai bei labai lėtais tempais visuomenės nuostatos pamažu keičiasi. Pagal įstatymą pareiga įgyvendinti moterų ir vyrų lygias galimybes yra nustatyta valdžios ir valdymo institucijoms, kurios pagal kompetenciją privalo užtikrinti, kad visuose jų rengiamuose ir priimamuose teisės aktuose būtų įtvirtintos lygios moterų ir vyrų teisės, o taip pat rengti ir įgyvendinti programas ir priemones, kurios keistų visuomenės nuostatas, kad viena lytis pranašesnė už kitą. Minėtos institucijos privalo įstatymų nustatyta tvarka remti visuomeninių organizacijų, viešųjų įstaigų, asociacijų ir labdaros fondų programas, kurios padeda įgyvendinti moterų ir vyrų lygias galimybes. Švietimo ir mokslo įstaigos taip pat privalo užtikrinti moterims ir vyrams vienodas priėmimo į profesinio mokymo įstaigas, aukštesniąsias, aukštąsias mokyklas ir kvalifikacijos kėlimo kursus ir pan. Švietimo ir mokslo įstaigos pagal kompetenciją privalo užtikrinti, kad mokymo programose ir vadovėliuose nebūtų moterų ir vyrų diskriminavimo propagavimo. Visų rūšių darbdaviams taip pat numatyta pareiga įgyvendinti lygias moterų ir vyrų teises: priimdamas asmenis į darbą, darbdavys privalo taikyti vienodus atrankos kriterijus, išskyrus kai tam tikrą darbą gali atlikti tik konkrečios lyties asmuo, sudaryti vienodas darbo sąlygas, galimybes kelti kvalifikaciją, taip pat teikti vienodas lengvatas, naudoti vienodus darbo kokybės vertinimo kriterijus, už tokį pat darbą mokėti vienodą užmokestį, imtis priemonių, kad darbuotojas nepatirtų seksualinio priekabiavimo, imtis priemonių, kad nebūtų persekiojamas darbuotojas, pateikęs skundą dėl diskriminacijos. Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymas įpareigoja prekių pardavėjus, gamintojus, ar paslaugų teikėjus, visiems vartotojams (neatsižvelgiant į lytį) taikyti vienodas apmokėjimo sąlygas ir garantijas už tokius pačius ir vienodos vertės gaminius, prekes ir paslaugas. Skelbimuose priimti į darbą arba mokytis Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymas draudžia nurodyti reikalavimus, suteikiančius pirmenybę vienai iš lyčių, išskyrus kai tam tikrą darbą, kurį atlikti gali tik konkrečios lyties asmuo, reikalauti iš darbo ieškančių asmenų informacijos apie jų amžių, civilinę padėtį, privatų gyvenimą ar šeimos planus. Gaunami skundai rodo, kad yra tikslinga turėti vieną kontrolieriaus instituciją visiems diskriminacijos atvejams, o ne kelias atskiras specializuotas ombudsmeno tarnybas. Kadangi daugelyje skundų yra ne vienos kurios nors, o keleto ar net daugelio diskriminacijos formų apraiškos, tiriant tai vienoje tarnyboje išvengiama įvairių tarpinstitucinių derinimų bei sutaupoma laiko ir lėšų dėl valdymo. Taip pat tikslinga plėsti tarnybos veiklos sritis ir siekti, kad pagrindine institucijos veiklos kryptimi taptų ne vien skundų dėl diskriminacijos tyrimas, o kartu ir auklėjamasis darbas, švietimas, dalyvavimas tarptautiniuose projektuose, remiančiuose lyčių lygybę bei žmonių nediskriminavimą kitais pagrindais, ryšiai su žiniasklaida, įstatymų tobulinimas, ryšiai su įvairiomis suinteresuotomis asmenų grupėmis, bendradarbiavimas su universitetais ir kitomis mokslo ir mokymo įstaigomis, leidyba ir t.t. Tuo tikslu būtina padaryti įstatyme pakeitimus, kurie tarnybai leistų užsiimti papildomomis funkcijomis (pvz., švietimo). Teikti pasiūlymus dėl visuomenei naudingų įstatymų ir būtinų pakeitimų ir pataisų lygių galimybių srityje Seimo Žmogaus teisių komitetui, kitiems atitinkamiems komitetams, suinteresuotiems parlamentarams ir parlamentarų grupėms (pavyzdžiui, Moterų parlamentarių grupei).67 Kita nemažiau svarbi ir specializuotos ombudsmeno institucijos priežiūros reikalaujanti sritis - vaiko teisės. Lietuvoje, kaip ir daugelyje kitų pasaulio valstybių, vaiko teisės ir jo teisėti interesai, jų prioritetiškumas bendrų vertybių skalėje, kaip ir vaiko gerovės užtikrinimo mechanizmas yra įtvirtintas ir nacionaliniu ir tarptautiniu lygiu. Platus ratas, visuomenės teisinių santykių, nuo viešo administravimo iki santykių šeimoje, reglamentuotas Lietuvos Respublikos įstatymais, poįstatyminiais teisės aktais, taip pat Europos Sąjungos teisės aktais, tarptautinėmis sutartimis bei susitarimais. Sudaryta nemažai teisinių prielaidų realizuoti nuo pat veiklos pradžios vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus puoselėjamas ir propaguojamas vertybes: pagarbą vaikui ir jo nuomonei; vaikų – lygiateisių visuomenės narių, turinčių lygias teises ir pareigas, nepriklausomai nuo jų padėties ir situacijos, pripažinimą; imperatyvų geriausių vaiko interesų prioriteto užtikrinimą kiekviename valstybės ir visuomenės raidos etape; valstybės politikos ir galimybių orientavimą vaiko gerovei užtikrinti. Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus (ombudsmeno) veiklos tikslas yra visų vaikų galimybė naudotis visomis Jungtinių Tautų Vaiko teisių konvencijoje, kituose tarptautiniuose ir nacionaliniuose teisės aktuose nustatytomis teisėmis. Antai Jungtinių Tautų Vaiko teisių komitetas, pagal Vaiko teisių konvenciją, vaiko teisių apsaugos kontrolieriui įvardija pagrindinius uždavinius: a) kelti viešumon bet kokius vaikų diskriminacijos atvejus ir siūlyti, kaip juos pašalinti, nes visi vaikai turi vienodas teises, neatsižvelgiant į jų rasę, odos spalvą, lytį, kalbą, religiją, nuomonę, etinę ir socialinę kilmę, neįgalumą, turtinę padėtį ir pan. Visų vaikų teisės turi būti visapusiškai pripažintos ir įgyvendintos; b) siekti, kad visų lygių valstybės ir savivaldybių institucijos, kitos viešos ir privačios organizacijos, kiti fiziniai ir juridiniai asmenys tinkamai atsižvelgtų į vaiko interesų pirmenybės principą, nes visi sprendimai, susiję su vaikais, turi būti orientuoti į tai, kas geriausia vaikui. Propaguojant šį principą taip, kaip jį apibrėžia Vaiko teisių konvencija68, kai yra įmanoma, privalu remtis vaikų nuomone; c) siekti, kad valstybė galėtų geriausiai užtikrinti tiek atskiro vaiko, tiek bendrai visų vaikų teisę gyventi ir vystytis sveikai, tinkamai integruotis į socialinę aplinką, nes kiekvienas vaikas turi prigimtinę teisę į gyvenimą, išgyvenimą ir galimybę vystytis kaip galima geriau. Kontrolieriui privalu skatinti vaikų teisių apsaugos politikos formavimą, formuoti kokybiškai naują požiūrį į vaikams teikiamas paslaugas visame jų spektre; d) visada kalbėti visų vaikų vardu, užtikrinti, kad vaikų balsas bus išgirstas, skatinti visuomenės ir valstybės institucijų pagarbą vaikų nuomonei bei raginti pačius vaikus aktyviai atstovauti savo interesus, nes vaikas turi teisę išsakyti savo nuomonę tais klausimais, kurie jam turi įtakos, ir jis turi būti išklausytas. Tuo tarpu nacionaliniai teisės aktai69 konkretizuoja vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus veiklos sritį: a) tirti asmenų skundus bei atlikti tyrimus savo iniciatyva dėl vaiko teisių ir teisėtų interesų pažeidimo; b) vykdyti vaiko teisių apsaugos srities nacionalinių ir tarptautinių teisės aktų įgyvendinimo kontrolę; c) vykdyti institucijų, susijusių su vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsauga, veiklos, dėl kurios pažeidžiamos ar gali būti pažeistos vaiko teisės ar jo teisėti interesai, priežiūrą ir kontrolę; d) siūlyti Seimui ir Vyriausybei priemones, kaip pagerinti įstatymais ir kitais teisės aktais nustatytą vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsaugą Lietuvoje; e) teikti informaciją visuomenei apie vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsaugą Lietuvoje. Pabrėžtina, kad vaiko teisių apsaugos kontrolierius savo veikloje gali vadovautis ne tik teisės normomis bei teisės principais, bet ir visuomenės moralės principais, tradicijų suformuotomis šeiminėmis vertybėmis ir panašiai. Iš esmės, vaiko teisių apsaugos kontrolierius yra vaiko teisių laikymosi priežiūrą ir kontrolę atliekantis pareigūnas, stebintis, vertinantis visų pirma bendrą Lietuvos vaikų situaciją, padėtį, gerovę ir teikiantis siūlymus jai efektyvinti, tačiau individualaus skundo nagrinėjimo atveju vertinantis ir konkretaus vaiko (šeimos) situaciją. Tačiau neretas atvejis, kai dėl funkcinių ar infrastruktūrinių vaiko teisių apsaugos institucijų sistemos trūkumų, vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus kompetencijos sritis nepagrįstai išplečiama. Vadovaujantis ne tiek teisės aktais nustatytomis veiklos gairėmis, o daugiau intuicija ar nuojauta, priskiriant jam socialinę, psichologinę ar net materialinę pagalbą teikiančios tarnybos funkcijas, t.y. tas funkcijas, kurias privalu laiku ir tinkamai atlikti savivaldybės vaiko teisių apsaugos tarnybai, teritorinei policijos įstaigai, antstoliams. Todėl kartais, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, siekdamas kuo greičiau padėti vaikui ir ištaisyti kitų darbo broką, panašias funkcijas atlieka, nors tai nėra vaiko teisių apsaugos kontrolieriui keliamas uždavinys ar jo misija. Kad ir kaip norėtųsi padėti kiekvienam vaikui, ir padėti tuojau pat, vis tik reikia pripažinti, kad kontrolierius negali iškreipti savo paskirties, dubliuoti savivaldybių vaiko teisių apsaugos tarnybų, socialinę psichologinę pagalbą teikiančių ar teisėsaugos institucijų funkcijų. Svarbiausia vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus veikla – stebėti ir kontroliuoti, kaip valstybė ir visuomenė įgyvendina savo įsipareigojimus vaikams, atkreipti dėmesį į vaiko interesų užtikrinimo svarbą, siūlyti priemones ir būdus efektyviai vaiko apsaugai užtikrinti, pašalinti vaiko teisių pažeidimus lemiančias priežastis. Taip, vaiko ombudsmeno paskirtį nusako Europos vaikų ombudsmenų tinklo patvirtinti standartai, būtent tokia veikla užsiima kitų Europos šalių vaikų ombudsmenai. Paminėtini pagrindiniai veiklos, kuria vaiko teisių apsaugos kontrolierius siekia tinkamo ir efektyvaus jam patikėtos misijos, uždavinių realizavimo, aspektai: 1. Nacionalinių ir tarptautinių teisės aktų, reglamentuojančių vaiko teises ir teisėtus interesus, laikymosi priežiūra; 2. Institucijų, susijusių su vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsauga, veiklos, dėl kurios pažeidžiamos ar gali būti pažeistos vaiko teisės ar jo teisėti interesai, priežiūra ir kontrolė; 3. Pasiūlymų nacionalinės teisės sistemos derinimui su Jungtinių Tautų Vaiko teisių konvencijos nuostatomis bei pasiūlymų, kaip vaiko teisių apsaugą Lietuvoje padaryti veiksmingesnę, teikimas; 4. Informacijos visuomenei apie vaiko teisių ir jo teisėtų interesų apsaugą Lietuvoje teikimas; 5. Bendradarbiavimas keičiantis patirtimi su vaiko teisių apsaugos institucijų darbuotojais, vaiko teisių apsaugos specialistais, su šia sritimi susijusių specialybių studentais; 6. Bendradarbiavimas su vaiko teisų apsaugos srityje dirbančiomis nevyriausybinėmis organizacijomis; 7. Bendradarbiavimas su tarptautinėmis žmogaus ir vaiko teisių gynimo institucijomis bei organizacijomis; 8. Darbas su vaikais ir vaikų visuomeninėmis organizacijomis; Seimo kontrolierių, Lygių galimybių bei vaiko teisių kontrolierių paskyrimas rodo valstybės valdymo kaitos procesus. Efektyvi šių institucijų veikla prisideda prie žmogaus teisių apsaugos užtikrinimo. Tačiau negalime vienareikšmiškai teigti, kad tai vieninteliai būdai užtikrinti žmogaus teisių apsaugą. Be teismo veiklos nėra išsamaus žmogaus teisių mechanizmo. Pasaulyje esama įvairiausių ombudsmeno įstaigų modelių, tačiau dažniausiai šalyje yra viena ombudsmeno įstaiga, kompetentinga spręsti visas problemas, kylančias dėl žmogaus teisių pažeidimų. Taip yra Ispanijoje, Nyderlanduose ir Prancūzijoje. Tarp specializuotų ombudsmeno įstaigų galima paminėti nagrinėjančias skundus dėl pažeidimų, susijusių su kariuomene (Švedijoje, Vokietijoje), sveikatos apsaugos srityje (Anglijoje, Škotijoje, Velse), vaikų teisėmis (Norvegijoje), tautinėmis mažumomis (Vengrijoje), seksualinėmis mažumomis (Švedijoje), valstybine kalba (Kanadoje), lygiomis moterų ir vyrų teisėmis. Svarbiausi specializuotų ombudsmeno įstaigų privalumai kyla iš jų specializacijos. Ombudsmenas, dirbantis vienoje pilietinių teisių ir laisvių pažeidimų srityje, turi galimybę sukoncentruoti visą dėmesį į tą sritį. Tokiu būdu jam daug lengviau parinkti konsultantų komandą, taikyti specialius veiklos būdus, geriau pažinti sritį, kurioje dirbama. Bet kuri specializuota įstaiga yra linkusi įrodyti dirbanti geriau nei kitos įstaigos, o tai leidžia gerinti darbo kokybę. Be to, tokios įstaigos yra geriau pasirengusios apginti teises konkrečioms kategorijoms priklausančių piliečių, kuriems reikia specializuotos pagalbos. Tarptautinės ombudsmeno institucijos šeštosios tarptautinės konferencijos baigiamojoje deklaracijoje tokioms piliečių grupėms buvo priskirtos moterys, vietinės etninės grupės bei kitų kategorijų/piliečių grupės, gyvenančios nepalankiose sąlygose. Specializuotosioms ombudsmeno įstaigoms ir jų veiklai taikomi tokie pat kriterijai kaip ir bendrojo pobūdžio ombudsmeno įstaigai: kuo paprastesnės piliečių skundų pateikimo procedūros, nepriklausomybė, atskaitomybė parlamentui veiklos ataskaitų forma, teisė tikrinti bylas ir jei būtina, rengti rekomendacijas. Be abejonės, gali kilti klausimas dėl to, ar didėjantis ombudsmeno įstaigų skaičius atitinka visuotinai priimtus praktinius ir ekonominius reikalavimus, nes bet kokia klaida šioje srityje gula ant mokesčių mokėtojų pečių. Tačiau ne visada specializacija teikia vien tik privalumus. Specializuotosios įstaigos turi mažesnes galimybes orientuotis bendroje šalies pilietinių teisių situacijoje. Joms daug sunkiau savo konkrečios veiklos metu panaudoti skirtingus atvejus nagrinėjančių ombudsmenų patirtimi. Nuolatos susidurdamos su tais pačiais administracijos atstovais ir tomis pačiomis problemomis, specializuotos institucijos gali pasiduoti rutinos pavojams ir laipsniškai prarasti kritiškumą valdžios atstovų nuolat kartojamų argumentų atžvilgiu. Kitas svarbus momentas – tai didesni sistemos, kurioje dauguma ombudsmenų veikia, kaštai. Be to, jų galimybės daryti įtaką valdžios institucijoms gali pasirodyti per mažos. Dar romėnai pastebėjo, kad geriausias būdas susilpninti oponentą – išskirstyti jo įgaliojimus įvairiems kitiems organams. Todėl ir turime posakį: “Skaldyk ir valdyk”. Išskaidant kompetenciją, tarp atskirų vienetų gali atsirasti nuomonių skirtumai, kilti ginčai ar net konfliktai dėl kompetencijos spręsti vieną ar kitą klausimą.70 Anot Europos ombudsmenų prezidento, daktaro Nikolaus Schwarzler 71nesvarbu ar specializuotų ombudsmeno įstaigų kūrimas atrodo būtinas, ar ne, tai priklauso nuo visuomenės socialinio ir ekonominio plėtojimosi. Šalyje, kur žmonės privalo kovoti dėl duonos kąsnio, nėra jokios būtinybės steigti ombudsmeno paslaugas skundams dėl kelionių agentūrų nagrinėti – tiesiog nebūtų prasmės. Tačiau laipsniškai gali susiformuoti poreikis ombudsmeno, tiriančio skundus dėl vartotojų teisių pažeidimo. Būtinybė ir/ar prasmė steigti vieną are kitą specializuotą ombudsmeno įstaigą konkrečioje šalyje priklauso nuo padėties toje šalyje. O tokios institucijos veiklos apimtys turi būti pagrįstos politinio veiksmo racionalumo principu, kuris matuojamas gyventojų patiriamais sunkumais. 3.4. Seimo kontrolierių įtaka įgyvendinant teisę į tinkamą viešąjį administravimą. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintas principas “valdžios įstaigos tarnauja žmonėms” yra glaudžiai susijęs su konstituciniu žmogaus teisių ir laisvių pripažinimu prigimtinėmis. Nors Seimo kontrolierių įstaigos tyrimo objektas yra visų pirma pareigūnų piktnaudžiavimas ir biurokratizmas, bet 2004 m lapkričio 4 d. priėmus Seimo kontrolierių įstatymo pakeitimo įstatymą išplečiamos šios institucijos galimybės ir jos tyrimo ribos. Įstatymo 3 straipsnyje nustatyta, kad Seimo kontrolierių veiklos tikslas – ginti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą, užtikrinantį žmogaus teises ir laisves, prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tinkamai tarnauti žmonėms. Daugelyje Europos šalių ombudsmenas veikia kaip piliečių ir viešojo administravimo institucijų tarpininkas. Danijoje pastebimos ombudsmeno, kaip mediatoriaus – tarpininko tarp piliečių ir viešojo administravimo institucijų, veiklos užuomazgos.72 Tačiau jo veikla neapima visų piliečių ir institucijų konfliktinių situacijų. Registruojant viešojo administravimo trūkumus, formuojama tinkamo valdymo praktika. Paprastai valdininkai stengiasi išvengti ombudsmeno kritikos. Nagrinėjamų bylų skaičius rodo, kad ombudsmeno veikla svarbi vien dėl egzistavimo. Svarbus ombudsmeno tyrimų vaidmuo yra tas, kad siekiama ne tik spręsti individualius konfliktus, bet ir priimti bendruosius sprendimus bei dalyvauti teisėkūroje. Asmenų teisių ir laisvių realizavimas yra glaudžiai susijęs su valstybiniu valdymu, todėl ombudsmeno veiklos pirminė funkcija – prižiūrėti deleguotosios įstatymų leidybos įgyvendinimą – transformavosi. Danijoje ombudsmeno sistema buvo pasirinkta, užuot išplėtus teismų galias užtikrinant žmogaus teises. Ombudsmenas čia gali spęsti platesnį klausimų ratą negu teismai. Ši institucija neatitinka klasikinės skundų tyrimo institucijos įvaizdžio, nes veikia labiau neformaliai, greičiau ir mažesnėmis sąnaudomis. Danija perėmė labiau Skandinavijos valstybėms būdingą ombudsmeno veiklos modelį su savitais tarpininkavimo metodais tarp piliečio ir viešosios administracijos, kuriuos vėliau labiausiai išplėtojo Prancūzija. Į Prancūzijos „Mediateur de la Republique“ (pranc. tarpininkai) savo įgaliojimais ir veiklos pobūdžiu panašus ir Graikijos ombudsmenas, užimantis savitą vietą valdžios sistemoje ir asmens teisių gynybos mechanizme73. Ombudsmenas yra ypatinga institucija, nes ją sudėtinga priskirti kuriai nors vienai iš trijų valdžių. Viena vertus, jis atlieka tarsi teismo funkciją – t. y. nagrinėja teisinius ginčus, kilusius tarp piliečio ir administracijos, todėl ne retai vadinamas kvaziteismu. Dėl tokių esminių skirtumų, kaip priimamo sprendimo pobūdis, tyrimo iniciatyvos teisė ir kt., ombudsmenas aiškiai skiriasi nuo teismų. Klasikinė ombudsmeno įstaiga yra viena iš institucijų, atliekančių viešojo administravimo parlamentinę kontrolę. Todėl dažniausiai ombudsmenas yra siejamas su valstybės įstatymų leidžiamąja valdžia. Konstitucijos 73 str. numatyta, kad Seimo kontrolieriai gina piliečius nuo pareigūnų piktnaudžiavimo bei biurokratizmo, t. y. nuo netinkamo administravimo. Jeigu piliečio skundas yra pagrįstas (t.y. jei pilietis skundėsi dėl realaus, o ne tariamo savo teisės pažeidimo), gali būti nustatomos iš esmės dviejų rūšių priežastys, nulėmusios jo teisių pažeidimą. Šiomis priežastimis gali būti norminio akto netobulumas (netinkamas administracinis teisinis reguliavimas – t.y. netinkamai pasirinktas objektas ar reguliavimo priemonės, arba apskritai egzistuojanti teisinio reguliavimo spraga) arba norminio akto netinkamas taikymas (pareigūno nekompetencija, netinkamas diskrecinių galių panaudojimas, piktnaudžiavimas tarnyba, etc.). Vienas iš pagrindinių klausimų, kurį gali padėti išspręst Seimo kontrolierius, yra valdymą reglamentuojančių teisinių santykių tobulinimas, kitaip tariant, viešojo administravimo gerinimas. Seimo kontrolierius, tirdamas konkretų skundą ir aptikęs blogo administravimo valstybės ar savivaldybės institucijoje faktų ir juos nurodydamas, numatydamas būdus, kaip to išvengti, prisideda prie administravimo gerinimo toje institucijoje ir prie viešojo administravimo tobulinimo apskritai.74 Beveik visose šalyse, kur veikia Ombudsmeno institucija, teisės aktai numato ombudsmenų teisę teikti siūlymus tiek Parlamentui, tiek Vyriausybe dėl ydingų teisės aktų, varžančių žmogaus laisves, pakeitimų. Airijos ombudsmenas Kevinas Murphy teigia, jog “ombudsmenas turi padėti siekti atviro, sąžiningo ir atskaitingo viešojo administravimo”. Tirdamas skundus dėl netinkamo administravimo, ieškodamas sprendimų, leidžiančių užkirsti kelią piliečių teisių pažeidimui ir kartu tobulinant viešąjį administravimą, Kevinas Murphy pateikė “Gero administravimo principus”, kurių viešojo administravimo pareigūnai turi naudotis savo galiomis tik siekdami to specifinio tikslo, kuriam siekti jie gavo įgaliojimus, be to jie turi veikti bešališkai ir objektyviai, išvengti piliečių diskriminavimo ir nepagrįsto delsimo. Diskrecine galia pareigūnai privalo naudotis pagrįstai ir protingai, atsižvelgdami į konkrečias aplinkybes75. Seimo kontrolierių įstatyme numatyti platesni pagrindai, nei Administracinių bylų teisenos įstatyme, kuriais remiantis kontrolieriai gali tikrinti, ar pareigūnai tinkamai pasinaudojo administracine diskrecija. Diskrecinė galia formaliai yra laisva veikti tam nustatytuose rėmuose ar įstatymų spragų ribose. Kaip tik ši galia sudaro valdantiesiems palankiausias sąlygas veikti savais sumetimais76. Tačiau sudėtingiau kalbėti apie šios kontrolės veiksmingumą, nes kilus ginčui dėl asmens teisės į gerą viešąjį administravimą pažeidimo ir netinkamo diskrecijos panaudojimo, Seimo kontrolieriai priima rekomendacinio pobūdžio sprendimą. Taigi, Seimo kontrolierius turi daugiau galimybių, nei administracinis teismas, nustatyti, ar konkrečiu atveju buvo pažeistos administracinės diskrecijos panaudojimo ribos, tačiau negali įsakmiai nurodyti ištaisyti dėl netinkamų veiksmų atsiradusią žalą, ką galėtų padaryti teismas. Apie Seimo kontrolierių sprendimų rekomendacinį pobūdį ir jo, kaip prevencinės žmogaus teisių gynimo priemonės, efektyvumą dar bus kalbama toliau šiame darbe. 3.5. Seimo kontrolierių darbo ginant žmogaus teises efektyvinimas ir rekomendacijų socialinio teisinio poveikio tendencijos. Teisė kreiptis į ombudsmeną vis plačiau pasaulyje pripažįstama kaip savita, prieinama neteisminė žmogaus teisių gynimo priemonė. Ši tendencija atsispindi ir naujos redakcijos Seimo kontrolierių įstatyme, įsigaliojusiame 2004 m. lapkričio 25 d. . Minėto įstatymo 3 straipsnio nuostata, kad Seimo kontrolierių veiklos tikslas – ginti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą, užtikrinantį žmogaus teises ir laisves, prižiūrėti, ar valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, yra susijusi su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnyje įtvirtinta teise į gerą administravimą (privaloma Europos Sąjungos institucijoms), manytina, atitinka ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 73 straipsnį, kuris ir buvo Seimo kontrolierių institucijos įsteigimo pagrindas. Konstitucijos 73 straipsnyje nustatyta, kad Seimo kontrolieriai tiria piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo, ir kad Seimo kontrolierių įgaliojimus nustato įstatymas. Nors ankstesnės redakcijos Seimo kontrolierių įstatyme žmogaus teisių gynimas ir nebuvo įvardytas, įstatymo logika nurodė ir tokią Seimo kontrolierių kompetenciją. Biurokratizmas, be viso kito, buvo apibrėžiamas ir kaip netinkamas teisės aktų (vadinasi, ir tų teisės aktų, kurie reglamentuoja žmogaus teises, įskaitant tarptautines sutartis) taikymas. Vis dėlto, tiesiogiai tirti skundus dėl, pavyzdžiui, ikiteisminio tyrimo pareigūnų tikėtinai padarytų žmogaus teisių pažeidimų buvo labai sudėtinga. Tikėtina, kad naujojo įstatymo nuostatos, bus ne tik aiškus teisinis pagrindas aktyviai ginti žmogaus teises, bet ir padės pakeisti daugelio teisinių institucijų požiūrį į ombudsmenų vaidmenį žmogaus teisių apsaugos srityje. Tinkamas naujojo įstatymo taikymas, pavyzdžiui, padėtų spręsti žmogaus teisių problemą, kurią 2004 metais pažymėjo ir Jungtinių Tautų Komitetas prieš kankinimą, ir Jungtinių Tautų Žmogaus teisių komitetas: Lietuvoje nėra nepriklausomo skundų dėl policijos pareigūnų neleistino elgesio tyrimo mechanizmo. Skundo nagrinėjimas ombudsmeno institucijoje bei ombudsmeno rekomendacijos priėmimas pasižymi lanksčiomis galimybėmis taikyti įvairius pareiškėjo skunde keliamos žmogaus teisių problemos sprendimo būdus, neretai labiau priimtinus ir pačiam pareiškėjui. Teisė kreiptis į ombudsmeną ir teisė kreiptis į teismą, kai, pareiškėjo manymu, jo teises pažeidė valstybės ar savivaldybės pareigūnas, neturėtų būti viena kitai priešpastatomos. Asmuo turi teisę pats pasirinkti savo teisių gynimo priemones. Svarbu, kad jis galėtų gauti savalaikę ir aiškią informaciją apie pasinaudojimo šiomis teisėmis sąlygas, visų pirma, manytina, apie teisės kreiptis į teismą įgyvendinimo terminus. Teisė kreiptis į ombudsmeną, kuria pasinaudojus priimami ombudsmeno sprendimai, būdama žmogaus teisių gynimo priemonė, taip pat atlieka ir neabejotiną prevencinį vaidmenį, siekiant išvengti žmogaus teisių pažeidimų ir šių pažeidimų konstatavimų teismuose. Tinkamai ir laiku įvykdžius ombudsmeno rekomendacijas, gali būti užkertamas kelias tokiai valstybės ir savivaldybių pareigūnų veiklai, kuri jau gali būti traktuojama kaip žmogaus teisių pažeidimas. Kai ombudsmeno rekomendacijos įgyvendinamos, laimi abi pusės: ir pareiškėjas, kurio problema išsprendžiama (arba bent kiti asmenys apsaugomi nuo tokių problemų ateityje), ir pareigūnai ar institucijos, kurie turi galimybių pakoreguoti savo veiklą, atkreipti dėmesį į įvairias teisinio reglamentavimo bei praktikos spragas bei imtis priemonių tinkamai įgyvendinti pagarbos žmogaus teisėms principą. 77 Pažymėtina ombudsmeno teisė rekomenduoti pakeisti teisės aktus, kurie, jo manymu, sukuria prielaidas arba net jau gali pažeisti žmogaus teises. Čia ypač svarbus išsamus ir pagrįstas argumentavimas, įtikinamai parodantis teisės akto ydingumą. Toks argumentavimas yra veiksmingesnis, kai pasiremiama tarptautiniais žmogaus teisių standartais, ypač konkrečia šių standartų įgyvendinimą kontroliuojančių tarptautinių institucijų praktika. Visame pasaulyje Ombudsmeno rekomendacijos yra laikomos autoritetingomis išvadomis ir į jas yra atsižvelgiama. Šis principas būdingas ir Lietuvos Seimo kontrolieriams. Nors rekomendacijos savo prigimtimi ir negali būti prilyginamos tarkime administracinių teismų sprendimams, jų neįsakmus pobūdis jokiu būdu nereiškia, kad jų vykdymas nėra privalomas. Rekomendacijose paprastai nurodoma, kad pareigūnai nesilaikė tam tikrų teisės aktų reikalavimų, bei siūloma per tam tikrą terminą šiuos pažeidimus ištaisyti. Į Seimo kontrolierių pateiktas išvadas privalo reaguoti ne tik patys pareigūnai, nesilaikę įstatymo, bet ir autoritetingos institucijos, turinčios savo galioje tam tikrus kontrolės įrankius nusižengusio pareigūno atžvilgiu. Tačiau kaip elgtis tuomet, jei į ombudsmeno rekomendacijas nėra atsižvelgiama? Kartais nurodytų klaidų ištaisymas gali būti tik formalus, nesiimant sprendimo įgyvendinimo iš esmės, nepilnai atsižvelgiant į ombudsmeno rekomendacijoje išsakytas pastabas. Kai kuriose šalyse prie rekomendacijų įgyvendinimo prisideda net Vyriausybė, atlikdama tam tikrą ombudsmeno sprendimų vykdymo kontrolę. Štai, pavyzdžiui, Didžiojoje Britanijoje Vyriausybės viešojo administravimo komitetas peržiūri situacijas, kuriose rekomendacijos nebuvo įgyvendintos ir matydamas, kad jų įgyvendinimas yra svarbus, tiesiog priverčia atsakingus asmenis įgyvendinti rekomendacijas.78 Graikijoje, kurioje ombudsmeno galio taip pat apsiriboja rekomendacijų teikimu bei galimybe siūlyti keisti ydingas įstatymo normas, rekomendacijų vykdymo kontrolė užtikrinama daugiau šios institucijos autoritetu bei neformaliomis “spaudimo” priemonėmis. Toks “spaudimas” pareigūnui nevykdančiam rekomendacijų gali būti pritaikytas tuomet, kai ombudsmenas pateikia savo metinę veiklos ataskaitą parlamentui. Joje įvardydamas rekomendacijų neįvykdžiusius pareigūnus jis aukščiausiu lygiu inicijuoja diskusiją šiuo klausimu. Kitas priežiūros įrankis gali būti publikacijos spaudoje, apie tai, kad tam tikra ministerija nesiima priemonių ydingai praktikai pašalinti.79 Viešos diskusijos su rekomendacijų nevykdančiais pareigūnais bei už jų įgyvendinimą atsakingomis institucijomis yra plačiai naudojamas ir Olandijos ombudsmeno praktikoje. Kartais net paties ombudsmeno asmeninis vizitas į tokias įstaigas gali įtikinti pareigūnus imtis skubaus rekomendacijų vykdymo. Jei skundas yra susijęs su Vyriausybės ar kitų centrinės valdžios pareigūnų neteisėtais veiksmais nacionalinis Olandijos ombudsmenas gali informuoti parlamento peticijų komitetą apie jo nevykdymą. Komitetas savo ruoštu kreipiasi į atsakingus pareigūnus, prašydamas pateikti paaiškinimą dėl neįgyvendintų rekomendacijų. Galutine priemonė yra atsakingo ministro iškvietimas į parlamentą pateikti išsamų pasiaiškinimą dėl atsisakymo vykdyto ombudsmeno rekomendacijas. Šios šalies statistika rodo, kad tokios priežiūros efektyvumas sudaro 95%.80 Omdusmeno rekomendacijos Švedijoje nėra teisiškai įpareigojančios, greičiau tai moralinis įpareigojimas. Nors šios šalies ombudsmenas taip pat neturi specialaus įrankio, kurį naudodamas galėtų priversti pareigūnus vykdyti rekomendacijas, visgi kai kurie “ginklai”, skatinantys imtis priemonių, gali būti naudojami. Ombudsmenas gali pranešti atsakingoms institucijoms, galinčioms nubausti įstatymą pažeidusius pareigūnus – tarkim jei jis padarė drausmės pažeidimą, kreipiamasi į atitinkamas institucijas, kad jos pritaikytu pareigūnui drausminę nuobaudą. Kartais ombudsmenas gali paprašyti įstaigos vadovo prižiūrėti kaip vykdomos jo rekomendacijos ir po tam tikro laiko pranešti kokių žingsnių buvo imtasi užkertant kelią blogai praktikai.81 Šiaurės Airijos ombudsmeno institutas apiima dvi savarankiškas įstaigas – Parlamento ombudsmeną ir Skundų komisarą. Taigi, skiriasi ir kiekvieno iš jų priimamų rekomendacijų įgyvendinimo mechanizmai. Pagrindinė Parlamento ombudsmeno rekomendacijų įgyvendinimo priemonė – atkreipti į tai parlamento dėmesį pateikiant specialią ataskaitą parlamentui. Skundų komisaro rekomendacija tuo tarpu gali būti naudojama net kaip argumentas teisme, ieškovui, kuriam pareigūnas padarė tam tikrą žalą, siekiant susigražinti patirtus nuostolius82. Savalaikis ombudsmeno rekomendacijos įgyvendinimas, be abejo, visapusiškai apsvarsčius šio įgyvendinimo būdus, gali padėti išvengti „ilgo kelio“ iki ydingo žmogaus teisių požiūriu teisės akto tokiu pripažinimo Konstituciniame arba tarptautiniame teisme. 83Ombudsmeno rekomendacijų prevencinio vaidmens reikšmę liudija ir bylų prieš Lietuvą nagrinėjimo Europos žmogaus teisių teisme patirtis. Jau pirmosiose bylose Europos žmogaus teisių teismas minėjo ir Seimo kontrolierių sprendimus, kuriuose neretai buvo atkreipiamas dėmesys į konkrečias žmogaus teisių problemas, nors teismai, Europos žmogaus teisių konvencijos požiūriu pripažįstama veiksminga teisinės gynybos priemone, tokių problemų nematydavo arba neturėdavo galimybių konstatuoti pažeidimų. Europos žmogaus teisių teismo sprendime, kuris buvo priimtas byloje Jėčius prieš Lietuvą84, pažymėta, kad Seimo kontrolierius buvo atkreipęs vidaus reikalų ministro, Generalinio prokuroro, tuometinio pataisos reikalų departamento direktoriaus ir kalėjimo viršininko dėmesį į tai, kad, jo nuomone, pareiškėjas buvo laikomas neteisėtai suimtas tam tikrą laikotarpį, tuo pažeidžiant ir Europos žmogaus teisių konvencijos (toliau – Konvencija) 5 straipsnio 1 dalies c punktą. Vėliau ir Apeliacinis, ir Aukščiausiasis teismai atmetė pareiškėjo skundus, nes, nors ir konstatuojant, kad pastarasis buvo laikomas suimtas nepratęsus kardomosios priemonės, pagal tuomet galiojusio Baudžiamojo proceso kodekso nuostatas nutartis dėl kardomosios priemonės paskyrimo, pakeitimo ar pratęsimo buvo neskundžiama. Šioje byloje, be kitų pažeidimų, dėl tam tikrą laikotarpį nesankcionuoto suėmimo buvo konstatuotas ir Konvencijos 5 straipsnio 1 dalies pažeidimas. Kreipimasis į ombudsmeno instituciją, remiantis Europos žmogaus teisių teismo praktika, Europos žmogaus teisių konvencijos požiūriu nėra laikoma veiksminga teisinės gynybos priemone. Tai reiškia, kad pagal Konvencijos 35 straipsnį sprendžiant peticijų priimtinumo Teisme klausimą, nereikalaujama, kad prieš tai ši priemonė būtų panaudota. Tačiau Europos žmogaus teisių teismas, spręsdamas konkrečią bylą, paprastai atidžiai analizuoja institucijų, į kurias pareiškėjai kreipėsi dėl savo teisių pažeidimo, išvadas ir sprendimus. Tai, manytina, patvirtina prevencinę ombudsmeno sprendimų reikšmę. Pavyzdžiui, Valašino prieš Lietuvą85 byloje Europos žmogaus teisių teismas, vertindamas pareiškėjo įkalinimo sąlygas bei pareigūnų elgesį su juo, rėmėsi ir Seimo kontrolieriaus išvadomis. Spręsdamas dėl Valašino peticijos priimtinumo Teismas pastebėjo, kad, būdamas nepriklausoma nuo vykdomosios valdžios institucija, Seimo kontrolierius negali priimti vyriausybinėms institucijoms privalomų sprendimų ir todėl kreipimasis į Seimo kontrolierių negali būti laikomas Konvencijos 35 straipsnio 1 dalies reikalavimus atitinkančia teisinės gynybos priemone. Tuo Teismas atrėmė Vyriausybės teiginius, kad pareiškėjas nepanaudojo vidaus teisinių gynybos priemonių. Pastebėtina, kad sprendžiant skundus prieš Lietuvą dėl įkalinimo sąlygų Europos žmogaus teisių teismas pripažino administracinius teismus veiksminga teisinės gynybos priemone tik beveik po metų nuo jų įsteigimo dienos (priemonė turi būti veiksminga ne tik teoriškai, bet ir praktiškai). Spręsdamas dėl Puzino86 peticijos prieš Lietuvą priimtinumo, Europos žmogaus teisių teismas, atsižvelgęs į tai, kad Seimo kontrolierių išvadų pagrindu pataisos reikalų departamento direktorius panaikino neteisėtą drausminę nuobaudą (skirtą už šmeižtą, apie kurį nuspręsta iš cenzūruoto laiško žmonai) pabrėžė:“...nuobaudos panaikinimas iš esmės reiškė pareiškėjo asmens teisių pažeidimo pripažinimą. Teismas yra įtikintas, kad valdžios institucijos minėto skundo atžvilgiu suteikė pareiškėjui tinkamą atlygį. Iš to seka, kad šiuo aspektu jis nebegali teigti esąs Konvencijos pažeidimo auka 34 straipsnio prasme“. Seimo kontrolierių rekomendacijų prevencinę reikšmę liudija ir Europos žmogaus teisių teismo neseniai priimtas sprendimas Karalevičiaus87 prieš Lietuvą byloje. Šiame sprendime, be kita ko, dėl perpildymo ir kitokių žmogaus orumą žeminančių sąlygų, kuriomis pareiškėjas buvo kalinamas 1997-1999 m. Šiaulių tardymo izoliatoriuje, Lietuva pripažinta pažeidusi Europos žmogaus teisių konvencijos 3 straipsnį. Kaip matyti iš Seimo kontrolierių įstaigos 1999 m. ataskaitos, jau tuomet buvo atkreiptas valstybės institucijų dėmesys į perpildymo ir kitokias nepriimtinas sąlygas, kuriose asmenys ilgai kalinami Šiaulių tardymo izoliatoriuje, panašios problemos pažymėtos ir pastaraisiais metais. Pastebėtina, kad V. Karalevičius skundėsi ir dėl sąlygų Kauno policijos areštinėje. Sprendime dėl priimtinumo Europos žmogaus teisių teismas pažymėjo, kad Seimo kontrolierius buvo nustatęs, kad sąlygos Kauno policijos areštinėje yra nepatenkinamos ir pažeidžiančios Konvencijos 3 straipsnį. Tik atsižvelgdamas į konkretų poveikį pareiškėjui, ypač į tai, kad toje areštinėje jis praleido tik 6 dienas, Teismas pripažino šią skundo dalį nepriimtina. Seimo kontrolierių rekomendacijų tikėtina prevencinė reikšmė išryškėja ir sprendžiant kitokio pobūdžio teisių pažeidimo klausimus. Pavyzdžiui, skunduose dėl žemės grąžinimo, kurių labai daug pasiekia Seimo kontrolierių įstaigą, neretai nurodoma, kad savivaldos ar kitos institucijos vilkina žemės grąžinimą net ir tada, kai dėl to yra priimti teismų sprendimai. Europos žmogaus teisių teismas byloje Jasiūnienė88 prieš Lietuvą dėl to, kad valdžios institucijos nesugebėjo įvykdyti teismo sprendimo, kuriuo jos buvo įpareigotos „priimti sprendimą pagal pareiškėjos prašymą dėl jos nuosavybės teisės į žemės sklypą atstatymo“, pripažino Lietuvą pažeidus Konvencijos 6 straipsnio 1 dalį (teisė į teisingą bylos nagrinėjimą) bei Konvencijos 1 Protokolo 1 straipsnį (nuosavybės apsauga). Labai panašioje Užkurėlienės89 prieš Lietuvą byloje Europos žmogaus teisių teismas nenustatė Konvencijos pažeidimų. Buvo konstatuota, kad valdžios institucijos tinkamai veikė savo nuožiūra vykdydamos teismo nutartį, be jokių delsimų, kurie būtų pakankamai rimti, kad reikštų teisės į teisingą teismą pažeidimą. Nors šioje byloje ir nenurodyta, ar pareiškėja kreipėsi į Seimo kontrolierių įstaigą, akivaizdu, kad Seimo kontrolieriaus rekomendacijų atitinkamoms institucijoms savalaikis įgyvendinimas užkirstų kelią tokių pažeidimų konstatavimams. Atsižvelgiant į tai, kad Europos žmogaus teisių teismo bei kitų tarptautinių institucijų precedentinė teisė, atskleidžianti žmogaus teisių turinį bei apimtį, dar, deja, Lietuvoje nėra pakankamai žinoma ir taikoma, ombudsmenai gali labai reikšmingai prisidėti prie žmogaus teisių padėties šalyje gerinimo, jei savo rekomendacijose, be kita ko, labiau remtųsi ir minėtąja precedentine teise. Net ir apžvelgus tik kai kuriuos aspektus darytina išvada, kad ombudsmeno rekomendacijų (nesvarbu, ar jose remtasi minėtąja precedentine teise, ar ne) įgyvendinimas yra reikšminga prevencinė ne tik blogo viešojo administravimo, bet ir žmogaus teisių pažeidimų bei jų konstatavimo Europos žmogaus teisių teisme ar kitose tarptautinėse institucijose priemonė. Išvados ir siūlymai: 1. Analizuojant viešosios teisės institucinės sistemos žmogaus teisių apsaugos srityje esamą teisinę bazę, empiriškai su praktikoje pasitaikančiais pavyzdžiais, darbe atskleidžiama, kad ji dar nėra tobula, todėl taisytina ir būtina stiprinti. Pagrindinės priežastys, sąlygojančios šią aplinkybę yra tai, kad atitinkami įstatymai dėl aiškios ir skaidrios institucinės sistemos žmogaus teisėms ginti buvo priimti pavėluotai, taip pat akcentuotinas nepakankamas valstybės dėmesys prevencinėms ir šviečiamosioms priemonėms. Todėl būtina tobulinti esamus teisės aktus, orientuojant juos į atviros visuomenės, kuri yra charakterizuojama tokiomis vertybėmis kaip įstatymų laikymasis, pagarba žmogaus teisėms, mažumoms ir nuomonių įvairovei, pilietine visuomene, užtikrinančia valstybės valdžios kontrolę, kūrimą. 2. Lietuva pirmoji ne tik Baltijos šalyse, bet ir viena pirmųjų iš sovietinio diktato išsivadavusiose Vidurio ir Rytų Europos valstybėse, vadovaudamasi Europos ir pasaulio šalių praktika, įsteigė Seimo kontrolierių arba ombudsmenų institutą, tuo prisiimdama nelengvą uždavinį – postsovietinėje prie „jėgos teisės” įpratusioje visuomenėje ir teisinėje sistemoje rasti vietą naujam veikimo būdui – teisiškai argumentuotomis rekomendacijomis. Konstitucijos 73 straipsnyje nustatyta, kad Seimo kontrolieriai tiria piliečių skundus dėl valstybės ir savivaldybių pareigūnų (išskyrus teisėjus) piktnaudžiavimo ar biurokratizmo. Nors ankstesnės redakcijos Seimo kontrolierių įstatyme žmogaus teisių gynimas ir nebuvo įvardytas, įstatymo logika nurodė ir tokią Seimo kontrolierių kompetenciją. 2004 m lapkričio 4 d. priėmus Seimo kontrolierių įstatymo pakeitimo įstatymą išplečiamos šios institucijos galimybės ir jos tyrimo ribos, nustatant, kad Seimo kontrolierių veiklos tikslas – ginti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą, užtikrinantį žmogaus teises ir laisves, prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tinkamai tarnauti žmonėms. 3. Ombudsmeno institutas suteikia žmonėms galimybę pasirinkti, į ką kreiptis dėl neteisėto ir piliečio teises pažeidžiančio administracinio sprendimo – į ombudsmeną ar teismą. 1999 m. sausio 14 d., priėmus Administracinių teismų įsteigimo įstatymą buvo įkurti nauji Administraciniai teismai, kurie pagal savo kompetenciją išnagrinėję administracines bylas, priima sprendimus nutarimus ir nutartis, tačiau skirtingai nei Seimo kontrolieriai nėra įstatymais įgalinti prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tinkamai tarnauti žmonėms. Akivaizdu, kad Seimo kontrolieriai, savo tiesioginio darbo dėka būdami geriau susipažinę su problemomis viešojo administravimo srityje, nuolat pateikdami skundžiamų savivaldybės ir apskričių administracijų pareigūnų veiksmų teisinį įvertinimą yra žymiai arčiau šių problemų suvokimo. Todėl tikslinga keisti Seimo kontrolierių įstatymą, numatant galimybę Seimo kontrolieriams kreiptis į administracinius teismus su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas ar asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. 4. Administracinių bylų teisenos įstatymo 16 straipsnio 2 dalyje, kurioje išvardinti subjektai, kurie negali būti skundžiami administraciniams teismams, nenurodyti Seimo kontrolieriai, taip sudarant galimybę ginčyti Seimo kontrolierių rekomendacijas teisme. Ombudsmeno veiklos pagrindinis principas – jo nepriklausomumas nuo bet kokios, tame tarpe ir teisminės, valdžios. Ombudsmeno rekomendacijos nėra administraciniai sprendimai ar aktai, ir daugelyje teisinių sistemų jų negalima skųsti teismui. Todėl manytina, kad Seimo kontrolierių sprendimų apskundimo administraciniam teismui galimybė turi būti panaikinta kaip nepagrįsta ir ydinga, kadangi jie negali sukelti imperatyvių teisinių pasekmių, o jų vykdymas – savanoriškas ir ilgametės demokratijos šalyse yra nekvestionuojamas. 5. LR Konstitucijos 73 straipsnio 3 dalyje įtvirtinti Seimo įgaliojimai prireikus steigti ir kitas kontrolės institucijas lemia, jog veikia ne tik Seimo kontrolierių institucija, bet ir kitos institucijos, ginančios žmogaus teises. Kitas labai svarbias žmogaus teisių sritis, tokias kaip vaiko teisės, lygios galimybės, gina įstatymais įsteigtos specializuotos ombudsmenų institucijos – Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus institucija, Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba. Teigiamai vertintinas tokių institucijų įkūrimas Lietuvoje, kadangi ombudsmenas, dirbantis vienoje pilietinių teisių ir laisvių pažeidimų srityje, turi galimybę sukoncentruoti visą dėmesį į tą sritį, tokios įstaigos yra geriau pasirengusios apginti teises konkrečioms kategorijoms priklausančių piliečių, kuriems reikia specializuotos pagalbos. 6. Įvertinant tai, kad Europos Sąjungos Sutarties dėl Konstitucijos Europai sudėtinė dalis yra Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartija, kurioje įteisinta ir nauja pilietinė teisė – teisė į gerą viešąjį administravimą, Seimo kontrolierių dėmesys šios teisės įgyvendinimui turi stiprėti, o į ombudsmeno institucijos, kaip neatsiejamos žmogaus teisių apsaugos sistemos dalies, veiklą turėtų būti įtrauktas prevencinis darbas - blogo administravimo priežasčių bei sąlygų nustatymas, jų pašalinimas, taip prisidedant prie valdymą reglamentuojančių teisinių santykių bei viešojo administravimo tobulinimo. 7. Apibendrinus ombudsmeno institucijos prigimties aspektus bei šios institucijos raidos Lietuvoje bruožus galima teigti, kad ombudsmeno teisinis institutas – personifikuotas, neformalus, depolizuotas pilietinės visuomenės ir valstybės institutas, kuris pagal savo vietą Lietuvos žmogaus teisių gynimo instituciniame mechanizme gali būti charakterizuojamas kaip vienas pagrindinių Konstitucinių žmogaus teisių apsaugos garantų. Siekiant dar labiau įstatymiškai sustiprinti Seimo kontrolierių teisinį statusą efektyviausiomis laikytinos ir rekomenduojamos taikyti šios papildomos priemonės: ◦ Kreipimosi į Konstitucinį Teismą dėl įstatymų, kitų Seimo priimtų aktų, Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktų bei tarptautinių sutarčių suteikimas Seimo kontrolieriams; ◦ Seimo kontrolierių įstaigos reformavimas, siekiant ją dar labiau personifikuoti bei suteikti didesnį socialinį - teisinį autoritetą, įstatyme įtvirtinant, kad Seimas skiria 1 Seimo kontrolierių, veikiantį viešosios valdžios įgyvendinimo priežiūros srityje, tuo pačiu nustatant aukštesnius kvalifikacinius reikalavimus kandidatams į Seimo kontrolierius. Santrauka Seimo kontrolieriai – vienas iš Konstitucinių žmogaus teisių gynimo institutų, kurio veiklos tikslas - ginti žmogaus teisę į gerą viešąjį administravimą, užtikrinantį žmogaus teises ir laisves, prižiūrėti, ar valdžios įstaigos vykdo pareigą tinkamai tarnauti žmonėms. Pirmoje darbo dalyje apibrėžiama žmogaus teisių samprata, analizuojamos valstybės politikos priemonės žmogaus teisių apsaugos srityje, perteikiami žmogaus teisių institucinio mechanizmo Lietuvoje bruožai. Pažymima, kad dėl pavėluotai priimtų įstatymų nebuvo užtikrintas visos institucinės sistemos veiklos efektyvumas. Antrajame skyriuje atskleidžiamos ombudsmeno instituto atsiradimo ir vystymosi prielaidos, trumpai apžvelgiama Seimo kontrolierių institucijos raida. Trečiajame skyriuje siekiama aptarti svarbiausius Seimo kontrolierių, kaip žmogaus teisių apsaugos Konstitucinio garanto, bruožus, taip pat atskleisti jų vietą valstybės valdžios institucijų sistemoje. Analizuojant Seimo kontrolierių santykį su Seimu bandoma ištirti ombudsmeno veiklos nepriklausomumo ir atskaitingumo principo įgyvendinimą. Nagrinėjamas Seimo kontrolierių ir Administracinių teismų santykis, siekiant palyginti šių institucijų kompetenciją žmogaus teisių gynimo prasme bei poveikio viešojo valdymo sričiai galimybes. Aptariamos specializuotų Lietuvoje veikiančių ombudsmeno institucijų įkūrimo priežastys, jų bruožai ir kompetencija. Atskleidžiant Seimo kontrolierių priimamų sprendimų poveikio ribas bandoma suformuluoti ombudsmenų darbo efektyvinimo būdus. Darbe išryškinamas Konstitucinio Seimo kontrolierių instituto vaidmuo žmogaus teisių gynimo sistemoje, akcentuojama jo svarba, išskiriant jį iš kitų žmogaus teisių gynimo institutų, bei jo įtaka atviros pilietinės visuomenės, užtikrinančios valstybės kontrolę, kūrimui. Summary The Seimas Ombudsmen as constitutional institute for protecting human rights The Seimas Ombudsmen is one of the constitutional institutes for protecting human rights, the main purpose of which is to protect a person’s right to good public administration securing human rights and freedoms, to supervise fulfilment by state authorities of their duty to properly serve the people. First chapter defines conception of human rights, analyses policies and presents elements of human rights institutional mechanism in Lithuania, pointing that efficacy of it was not fully assured, because of the overdue legislation. Second chapter reveals the origin and preconditions of development of the institute of Ombudsman worldwide and development of Seimas Ombudsmen in Lithuania. The main features of Seimas Ombudsmen, as the constitutional guarantor for protecting human rights, are discussed in the third chapter, also revealing ombudsman’s place in the system of state authority. By analysing Seimas Ombudsmen’s relations to Seimas, implementation of independence and accountability principle is being researched. Approach to relationship between Seimas Ombudsman and Administrative courts aims to compare competence of these institutions in the field of human rights and also influence effect upon public management sphere. Background, elements and competence of specific Ombudsmen institutions in Lithuania are discussed. While revealing boundaries of influence of Seimas Ombudsman’s recommendations, the ways of making them more powerful are being formulated. This study highlights the role of constitutional Seimas Ombudsmen’s institute in human rights system, distinguishing it from other institutes for protecting human rights, emphasizes it’s significance and impact on creating open society, which ensures state control. Literatūros sąrašas  Norminė literatūra 1. Lietuvos Respublikos Konstitucija. // Valstybės žinios, 1992, Nr. 33-1014. 2. Lenkijos Respublikos Konstitucija // Užsienio šalių konstitucijos, Lietuvos Teisės Universitetas,Vilnius, 2004. 3. Universal Declaration of Human Rights. // Prieiga per internetą: http://www.unhchr.ch/udhr/lang/lit.htm. [žiūrėta 2006 m. kovo 31 d.]. 4. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. // Prieiga per internetą: http://www.ohchr.org/english/law/pdf/cescr.pdf. [žiūrėta 2006 m. kovo 31 d.]. 5. International Covenant on Civil and Political Rights. // Prieiga per internetą: http://www.ohchr.org/english/law/pdf/ccpr.pdf [žiūrėta 2006 m. kovo 31 d.]. 6. Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights. // Prieiga per internetą: http://www.ohchr.org/english/law/pdf/ccpr-one.pdf [žiūrėta 2006 m. kovo 31 d.]. 7. Second Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights, aiming at the abolition of the death penalty. // Prieiga per internetą: http://www.ohchr.org/english/law/pdf/ccpr-death.pdf [žiūrėta 2006 m. kovo 31 d.]. 8. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija. // Valstybės žinios, 1995 05 16, Nr. 40-987 . 9. Jungtinių tautų vaiko teisių konvencija. // Valstybės žinios, 1995. Nr. 60-1501. 10. Lietuvos Respublikos Administracinių bylų teisenos įstatymas. // Valstybės žinios, 1999 02 03, Nr. 13-308. 11. Lietuvos Respublikos Administracinių bylų teisenos įstatymo pakeitimo įstatymas. // Valstybės žinios, 2000 10 11, Nr. 85-2566.  12. Lietuvos Respublikos Administracinių ginčų komisijų įstatymas. // Valstybės žinios, 1999 02 03, Nr. 13-310. 13. Lietuvos Respublikos Administracinių teismų įsteigimo įstatymas. // Valstybės žinios, 1999 02 03, Nr. 13-309. 14. Lietuvos Respublikos Administrcinių teismų įsteigimo įstatymo 2,3,4,5,6 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymas. // Valstybės žinios, 2000 10 11, Nr. 85-2567. 15. Lietuvos Respublikos Antidempingo įstatymas. // Valstybės žinios, 1998 07 10, Nr. 62-1776. 16. Lietuvos Respublikos Lygių galimybių įstatymas. // Valstybės žinios, 2003 12 05, Nr. 114-5115.  17. Lietuvos Respublikos Mokesčių administravimo įstatymo 2, 17, 26, 261, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 391, 49, 50, 52, 54, 55, 56, 57, 58 straipsnių papildymo ir pakeitimo bei papildymo 271, 272, 291, 521, 561 straipsniais ir 47, 48 straipsnių pripažinimo netekusiais galios įstatymas. // Valstybės žinios, 1998 07 31, Nr. 68-1978.  18. Lietuvos Respublikos Moterų ir vyrų lygių galimybių įstatymas. // Valstybės žinios, 1998 12 23, Nr. 112-3100.  19. Lietuvos Respublikos Peticijų įstatymas. // Valstybės žinios, 1999 07 07, Nr. VIII-1313. 20. Lietuvos Respublikos Policijos veiklos įstatymas. // Valstybės Žinios, 2000, Nr. 90-2777. 21. Lietuvos Respublikos Prokuratūros įstatymas. // Valstybės Žinios, 1994, Nr. 81-1514. 22. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymas. // Valstybės žinios, 1994 03 23, Nr. 22-345.  23. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymas. // Valstybės žinios, 1998 12 16, Nr. 110-3024.  24. Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo pakeitimo įstatymas. // Valstybės žinios, 2004, Nr. 170-6238. 25. Lietuvos Respublikos Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstatymas. // Valstybės žinios, 2000 06 21, Nr. 50-1432. 26. Lietuvos Respublikos vartotojų teisių gynimo įstatymas. // Valstybės žinios, 1994 12 07, Nr. 94-1833.  27. Lietuvos Respublikos Viešojo administravimo įstatymas. // Valstybės žinios, 1999 07 09, Nr. 60-1945.  28. Lietuvos Respublikos Prezidento Dekretas Dėl tarptautinės komisijos nacių ir sovietinių okupacinių režimų nusikaltimams Lietuvoje įvertinti. // Valstybės žinios, 1998 09 11, Nr. 80-2248. 29. Steigiamojo Seimo skundų ir tardymo komisijos statutas // Vyriausybės žinios, 1920, Nr. 4. 30. Lietuvos Respublikos Seimo statutas // Valstybės žinios, 1994, Nr. 15-249. 31. Europos tinkamo administravimo kodeksas. // Prieiga per internetą: http://www.lrski.lt/document_db/tfiles/106.doc [žiūrėta 2006 m. sausio 10 d.]. 32. Konvencija „Dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais“ // Valstybės žinios. 2001, Nr. 73–2572. 33. Swedish Act with Instructions for the parliamentary Ombudsmen issued on 13 November 1986. // Prieiga per internetą: http://tirol-php.highway.telecom.at/eoi/ [žiūrėta 2006 sausio 19 d.].  Specialioji literatūra: 34. BALTUTYTĖ E. Ombudsmeno rekomendacijos kaip prevencinė žmogaus teisių gynimo priemonė: Pranešimas, skaitytas tarptautinėje konferencijoje “Ombudsmenas – teisės į gerą viešąjį administravimą gynimo priemonė”. Vilnius, 2005 04 14. 35. BIRMONTIENĖ T. Seimo kontrolieriai kaip konstitucinis žmogaus teisių gynimo institutas: Pranešimas, skaitytas tarptautinėje konferencijoje “Ombudsmenas – teisės į gerą viešąjį administravimą gynimo priemonė”. Vilnius, 2005 04 14. 36. DUNNLEAVY P., O’LEARY B. Valstybės teorijos. Vilnius, 1999. 37. JARAŠIŪNAS E.. Pagrindinių teisių katalogas ir Konstitucinė justicija (problemos ir jų sprendimo paieškos). Žmogaus teisių apsaugos mechanizmas: Konferencija, skirta institucijų, įgyvendinančių žmogaus teises, problemoms aptarti. Vilnius, 1997 m. gegužės 14 d., Vilnius, Lietuvos žmogaus teisių centras, 1997. 38. KVEDARAS V. Žemės reformos vairininkas – prie naftos lovio. Ekstra, 2005, Nr. 7 (323). Prieiga per internetą: http://www.lrytas.lt/ekstra/archyvas/2005/0214/ [žiurėta 2005 m. vasario 20 d.]. 39. MAKSIMAITIS M. Administracijos veiksmų teisėtumo kontrolės problema tarpukario Lietuvoje. Žmogaus teisių apsaugos mechanizmas. 1997 m. gegužės 14 d. konferencijos medžiaga. Vilnius, Žmogaus teisių centras, 1997. 40. PRANEVIČIENĖ B. Ombudsmeno ir administracinių teismų vaidmuo užtikrinant žmogaus teises į gerą viešąjį administravimą: Pranešimas, skaitytas tarptautinėje konferencijoje “Ombudsmenas – teisės į gerą viešąjį administravimą gynimo priemonė”. Vilnius, 2005 04 14. 41. SCHWARZLER N. Ombudsmeno darbas – kieno monopolis?: Pranešimas skaitytas tarptautinėje konferencijoje “Ombudsmenų institucijos raida ir žmogaus teisių gynimas”, 1998 m. gegužės 13-14 d. 42. TAMINSKAS A. Administracinių teismų įkūrimo Lietuvoje įtaka Seimo kontrolierių institucijos raidai: dabartis ir perspektyvos: Pranešimas, skaitytas tarptautinėje konferencijoje “Ombudsmenas – teisės į gerą viešąjį administravimą gynimo priemonė”. Vilnius, 2005 04 14. 43. URMONAS A., PRANEVIČIENĖ B. Ombudsmeno instituto genezė ir raidos perspektyvos. Vilnius, Jurisprudencija, 2002, t. 24(16) 44. VAIŠVILA A. Žmogaus teisių realybė – teisinės valstybės esaties matas. Asmens konstitucinės teisės Lietuvoje: Tarptautinė konferencija, skirta asmens konstitucinių teisių turinio ir jų įgyvendinimo analizei. Vilnius, 1996 m. kovo 5 d.. Vilnius, Lietuvos žmogaus teisių centras, 1996. 45. VALENTUKEVIČIUS R. Seimo kontrolierių institucijos Lietuvoje raida ir perspektyvos: Pranešimas, skaitytas tarptautinėje konferencijoje “Ombudsmenas – teisės į gerą viešąjį administravimą gynimo priemonė”. Vilnius, 2005 04 14. 46. VIDRINSKAITĖ S. Ombudsmeno institucijų veikla Vakarų Europos valstybėse. Konstitucingumas ir pilietinė visuomenė. Monografija. Vilnius, LTU, 2003. 47. ZIELINSKI A. Specializuotos ombudsmenų įstaigos: Pranešimas skaitytas Tarptautinėje konferencijoje “Ombudsmenų institucijos raida ir žmogaus teisių gynimas”, 1998 m. gegužės 13-14 d. 48. Žmogaus teisių padėtis ir žmogaus teisių apsaugos sistemos vertinimas. Reprezentatyvi gyventojų apklausa (N = 1000). 2004 m. lapkričio 11 – 14 d., Visuomenės nuomonės ir rinkos tyrimų centras “Vilmorus”, Vilnius, 2004. [interaktyvus]. Prieiga per internetą: http://www3.lrs.lt/owa-bin/owarepl/inter/owa/U0126890.doc [žiūrėta 2006 kovo 31 d.]. 49. ANDERSON S. Ombudsman Papers: American experience and proposals. Institute of Governmental studies, University of California, Berkley. 1969. 50. FARIBORZ N. The Swedish Institution of Justice Ombudsman. International Journal of Legal Information. 1990, Vol. 18. No 1. 51. FAVOREU L. Europe occidentale // Le controle juridictionnel de lois. Paris: Economica, 1986. P 64-65. 52. Human Rights: Handbook for Parliamentarians [interaktyvus]. Inter-parlamentary Union and Office of the United Nations High Commissioner for human rights. Geneva. [žiūrėta 2006 m. kovo 24 d.]. Prieiga per internetą:

Daugiau informacijos...

★ Klientai rekomenduoja

Šį rašto darbą rekomenduoja mūsų klientai. Ką tai reiškia?

Mūsų svetainėje pateikiama dešimtys tūkstančių skirtingų rašto darbų, kuriuos įkėlė daugybė moksleivių ir studentų su skirtingais gabumais. Būtent šis rašto darbas yra patikrintas specialistų ir rekomenduojamas kitų klientų, kurie po atsisiuntimo įvertino šį mokslo darbą teigiamai. Todėl galite būti tikri, kad šis pasirinkimas geriausias!